II SA/Gd 160/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2017 r. nr [..] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2017 r. Jak wynika z akt sprawy, decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 15 października 2014 r. W dniu 18 grudnia 2014 r. organ przeprowadził oględziny ściany budynku piekarni na działce nr [..] obr. [..] w W., podczas których stwierdził, że ściana ta w znacznej części została docieplona styropianem. Realizacja tych robót nie została zakończona – wykonano częściowe docieplenie, umieszczając na styropianie siatkę na kleju bez wyprawy elewacyjnej, której konieczność wykonania wynika z warunków technologicznych. Do zakończenia robót pozostało wykonanie – zakończenie docieplenia ściany oraz wyprawa elewacyjna. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na I. P. i J. P. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, określającej zakres robót i sposób ich wykonania, wraz z oceną zgodności robót z przepisami. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał I. P. prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni na działce nr [..] obr. [..] w W. przy ul. Ś. usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką nr [..] obr. [..] w W. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 14 lipca 2016 r., orzekł o braku podstaw do nałożenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanych robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni na działce nr [..] obr. [..] w W. przy ul. Ś. usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką nr [..] obr. [..] w W. W uzasadnieniu tej decyzji organ opisał przebieg postępowania w sprawie. Organ wskazał nadto, że w sprawie zachodzi między stronami spór co do daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Właściciele piekarni twierdzą bowiem, że miało to miejsce w latach 70, natomiast właścicielka działki nr [..] wskazuje na rok 2006. Organ uznał, że brak jednoznacznego określenia daty wykonania robót budowlanych nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na fakt, że w obu sytuacjach miałby zastosowanie wyłącznie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie oględzin organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie powodują żadnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi ani mienia, a tym samym nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Nadto organ stwierdził, że roboty wykonano z naruszeniem granicy z działką skarżącej. Jednakże, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, organ stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta w trybie przepisów prawa cywilnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca E. M. zarzuciła błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, domagając się rozstrzygnięcia o rozbiórce wykonanego samowolnie, bezprawne i z naruszeniem granicy działki docieplenia ściany. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że strony wskazują odmienne daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Właściciele piekarni twierdzą bowiem, że miało to miejsce w latach 70, natomiast właścicielka działki nr [..] wskazuje na rok 2006. W związku z tym organ wyjaśnił, że obowiązujące w latach 70 przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisy wykonawcze nie wymagały pozwolenia na budowę na wykonywanie robót budowlanych związanych z dociepleniem ścian obiektów budowlanych, co nie oznacza, że nie podlegały one badaniu w aspekcie zgodności z przepisami. Z kolei zgodnie z obowiązującymi w latach 2005-2006 przepisami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - art. 29 ust. 2 pkt 4 – wykonanie docieplenia budynku d 12 m nie wymagało pozwolenia na budowę, jednakże stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 wymagało zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadku zatem wykonania docieplenia budynku o wysokości do 12 m (w tym przypadku 4 m), bez uprzedniego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego obligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że nie każde postępowanie prowadzone w trybie art. 51 musi zakończyć się wydaniem decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie organ I instancji dokonał oceny wykonanych robót dociepleniowych i stwierdził, że zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie stwarzają żadnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi ani mienia oraz nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oznacza wyłącznie zgodność przepisami prawa administracyjnego materialnego. Organ wskazał także, że między stronami toczy się postępowanie cywilne o wydanie zajętego przez wykonanie ocieplenia gruntu. Samo przekroczenie granicy nie może jednak uzasadniać orzeczenia nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do odwołania, organ stwierdził, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero po wykluczeniu możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przeprowadzone natomiast w sprawie przez organ I instancji postępowania dowodowe wykazało brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zarzuciła, że w sprawie wykluczona jest możliwość doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem wykonane nielegalnie – bez wymaganego zgłoszenia, docieplenie ściany zewnętrznej budynku piekarni nastąpiło z ewidentnym pogwałceniem przysługującego skarżącej prawa własności do działki nr [..]. Skarżąca podtrzymała stanowisko co do daty wykonania robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pismach z dnia 30 maja 2017 r. uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zarówno kontrolowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2017 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2016 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, którem mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje organów obu instancji wydane zostały na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, stosuje się do robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, wykonywanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj.:1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Nadto, zgodnie z treścią art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, znajduje odpowiednie zastosowanie do robót już wykonanych. Istota decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem oznacza przy tym zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego, przede wszystkim z określonymi tam warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przez "roboty budowlane", stosownie do treści art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei, przez pojęcie "określonych czynności" należy w tym przypadku rozumieć inne prace związane z budową obiektu budowlanego, które nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane (zob. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 736). Obowiązek wykonania "określonych czynności", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożenie obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, ONSA WSA 2011, nr 2, poz. 22). Art. 51 ust. 1 pkt 2 nie umożliwia jednak nakazania rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej. Jego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu naprawczym, nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części możliwe jest na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy czym, zauważyć należy, że z regulacji art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wynika, iż dopiero, gdy okaże się, że nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ale na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 (str. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 729). Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 organ nadzoru budowlanego powinien wykazać, że nie ma innej możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 279/03, LEX nr 728764). Wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może nastąpić jedynie w przypadku gdy organ w postępowaniu wyjaśniającym ustali, że obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem prawa, którego nie da się usunąć. Stąd też podkreśla się, że w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego są zobowiązane wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, zaś nakazy wymienione w treści art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane, gdy nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 782/04, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakazanie na podstawie art. 51 ust. 3 rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej jest więc możliwe dopiero po uprzednim zastosowaniu dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 i niewykonaniu, w wyznaczonym terminie, określonych w tej decyzji czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organów jest bowiem doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji, gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1460/10, dostępny na stronie internetowej https://orzecznia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagała data wykonania robót budowlanych, gdyż ma ona istotne znaczenie dla dokonania oceny, w świetle właściwych przepisów prawa, czy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia, czy też nie. Stanowczych ustaleń w tym zakresie nie dokonano, zaś między stronami powstał spór co daty wykonania ocieplenia budynku piekarni. Stan prawny obowiązujący w datach wskazywanych przez strony różnił się istotnie, stąd też błędne było stwierdzenie, że w sprawie nie miało znaczenia kiedy faktycznie roboty budowlane zostały wykonane. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana, dokonywana jest natomiast zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania konkretnych robót budowlanych. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Nadto, stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać również trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. W ocenie Sadu, brak ustaleń w zakresie daty wykonania robót budowlanych, uniemożliwiał podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. Okoliczność ta powodowała natomiast konieczność wyeliminowania zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Wyjaśnić przy tym należy, że wbrew stwierdzeniu organów obu instancji dysponowanie nieruchomością na cele budowlane podlega również badaniu w powstępowaniu naprawczym. Istotnie, jak prawidłowo stwierdził organ I instancji, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, wyklucza możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W żadnym razie nie wyłącza to możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo, a wręcz przeciwnie. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 powyższej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. W tym zakresie organ powinien ewentualnie rozważyć znaczenie i wpływ toczącego się postępowania cywilnego dotyczącego zajęcia części nieruchomości skarżącej na skutek wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.