II SA/Gd 156/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2017 r., nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 15 listopada 2016 r. Starostwo Powiatowe przekazało według kompetencji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo A. J. z dnia 4 listopada 2016 r. informujące o wykonaniu przez właścicieli działki nr [..], położonej w N. zbiornika wodnego, bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego– pismem z dnia 21 listopada 2016 r. - powiadomił właścicieli ww. nieruchomości oraz A. J. o kontroli prowadzonych robót ziemnych przy zbiorniku wodnym, zlokalizowanym na działce nr [..] w N. W piśmie z dnia 22 listopada 2016 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, A. J. wyraził swoje stanowisko w sprawie wskazując, że z powodu wykonanych prac (nawieziony w postaci piachu odpad w ilości około 8 tys. m3, wykopany zbiornik i usypany wokół niego torf w ilości około 6 tys. m3 oraz spiętrzenie wód gruntowych) istnieje realne niebezpieczeństwo w postaci zalania należącego do niego budynku mieszkalnego wodami powierzchniowymi, napływającymi z okolicznych wzgórz. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. - poinformował A. J., że nie znajduje obecnie podstaw do wszczęcia postępowania w trybie nadzoru budowlanego. Jak wyjaśnił, w dniu 30 listopada 2016 r. przeprowadził oględziny na działce nr [..]. Podczas oględzin właściciele ww. działki przedłożyli operat wodnoprawny z listopada 2012 r. na zbiornik wodno-rekreacyjny na terenie działki nr [..], obr. N. oraz aneks do operatu ze stycznia 2013 r. Przedłożono też ostateczną decyzję Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy na wykonanie zbiornika wodnego o funkcji retencyjnej i rekreacyjnej, o powierzchni do 3000 m2 oraz decyzję Starosty z dnia 30 grudnia 2014 r. o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego na budowę przedmiotowego zbiornika. Organ wykonał także dokumentację fotograficzną, z której wynika, że aktualnie na terenie działki nr [..] prowadzone są prace utwardzenia terenu oraz małej architektury. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że sprawa dotyczy budowy zbiornika wodno-rekreacyjnego, który nie znajduje się w katalogu robót wymienionych w art. 29-30 ustawy Prawo budowlane oraz uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Z tego względu sprawa nie podlega kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego i nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. A. J. wniósł odwołanie na ww. rozstrzygnięcie, domagając się wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [..]. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. J. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [..] z dnia 20 grudnia 2016 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 134 k.p.a., a następnie stwierdził, że pismo organu I instancji nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem – nie spełnia określonych w art. 107 k.p.a. wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja. Pismo to nie ma charakteru władczego, a jedynie charakter informacyjny. W konsekwencji odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podjęcia decyzji o samowoli budowlanej, zgodnie z obowiązującym prawem, w sprawie braku wymaganego pozwolenia na budowę zbiornika wodnego, wykonanego przez inwestora na działce nr [..], a także - na podstawie wyroku WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 712/12 - podjęcia decyzji w sprawie wykonania ww. zbiornika bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Argumentacja podniesiona w uzasadnieniu odnosi się do zasadności orzeczenia o samowoli budowlanej w odniesieniu do wykonanego na działce nr [..] zbiornika wodnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2017 r. wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten został zastosowany w związku z art. 144 k.p.a., stanowiącym, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11. działu II k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W doktrynie ustalono, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną a jest np. aktem prawa miejscowego, czy też czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno – techniczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). W ocenie Sądu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu błędnie uznał, że w niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu zaskarżenia, a tym samym, że zachodzi niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. J. pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. z przyczyn o charakterze przedmiotowym. A. J. wniósł odwołanie od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2016 r. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe pismo stanowiło reakcję organu I instancji na złożone przez stronę zawiadomienie z dnia 4 listopada 2016 r. o wykonaniu na działce nr [..] robót budowlanych, polegających na budowie zbiornika wodnego, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismo skarżącego stanowiło zatem wniosek o wszczęcie postępowania we wskazanej w nim sprawie. Niewątpliwie bowiem, jak wskazuje na to treść art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym zauważyć należy, że organ, do którego żądanie takie zostało wniesione, uznając, jak w niniejszej sprawie, że postępowanie administracyjne we wnioskowanej sprawie nie może być wszczęte - powinien wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem jednoznacznie, że w przypadkach gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyć także należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powszechnie przyjmuje się, iż o charakterze pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski a nie jego nazwa czy forma (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 226/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na okoliczność tę zwrócił uwagę już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 1985 r. (sygn. akt II Cr 320/85, OSNCP z 1986 r., nr 10, poz. 158; NP z 1987 r., nr 6, z glosą W. Tarasa) podkreślając, że pisma organów administracji publicznej kierowane do obywateli i jednostek im niepodporządkowanych, powinny być oceniane pod kątem ich treści, a nie nazwy. O rodzaju aktu decyduje zatem charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy, a nie jego nazwa, czy forma. W piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2016 r. organ stwierdził zaś wyraźnie, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy zbiornika wodno-rekreacyjnego. Odmówił zatem prowadzenia postępowania we wnioskowanej przez skarżącego sprawie dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych, a zatem w sprawie niewątpliwie pozostającej w jego właściwości. Dlatego też, w ocenie Sądu, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2016 r. należało uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Wynika bowiem z niego, że po dokonaniu pewnych czynności kontrolnych (oględziny nieruchomości) organ nie znalazł podstaw aby wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wskazywanych przez skarżącego robót budowlanych, a taką konstatację organ mógł poczynić tylko w tej formie. Należy także dodać, że pismo organu I instancji z dnia 20 grudnia 2016 r. zawiera wszystkie istotne elementu postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., tj. oznaczenie organu administracji publicznej (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego), datę jego wydania (20 grudnia 2016 r.), oznaczenie strony biorącej udział w postępowaniu (skarżący), rozstrzygnięcie (odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (podpisał się pod nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego inż. K. M.) - art. 124 § 1 k.p.a. Zawiera także uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu (art. 124 § 2 k.p.a.) poprzez wskazanie, że przedmiot sprawy nie mieści się w katalogu obiektów wskazanych w art. 29-30 ustawy Prawo budowlane, a zatem kompetencji organu. Jedyne czego brakuje, to pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Jednak ten brak nie przesądza w żaden sposób o jego kwalifikacji. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza natomiast wniesienie zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis art. 61a § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Tym samym, rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego podlega weryfikacji w toku instancji a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów art. 134 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. oraz 124 § 1 i 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna kwalifikacja pisma organu I instancji z dnia 20 grudnia 2016 r. jedynie jako pisma informacyjnego, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, doprowadziła bowiem do błędnego uznania, iż w tej sprawie skarżącemu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a to z kolei spowodowało niezgodne z treścią art. 61a § 2 k.p.a. stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego środka, a zatem niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", zaskarżone postanowienie uchylił. O kosztach postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi uiszczonego przez skarżącego w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wbrew żądaniom zawartym w skardze, Sąd nie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o nieważności zaskarżonego postanowienia, gdyż w sprawie nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Sąd nie był ponadto władny wydać decyzji o samowoli budowalnej w sprawie braku wymaganego pozwolenia na budowę przedmiotowego zbiornika wodnego oraz decyzji w sprawie wykonania tego obiektu bez prawomocnie decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem rozstrzygnięcia tej treści nie mieszczą się w katalogu orzeczeń sądu przewidzianych przez przepisy art. 145- 151a p.p.s.a., ani w zakresie funkcji kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej przez sądy administracyjne stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.