II SAB/Kr 91/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. przyznaje od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A.S. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc złotych) złotych; IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A.S. kwotę 597zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Kr 91/17 Uzasadnienie W dniu 3 marca 2017 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skarga A. S. na bezczynność i przewlekłe postępowanie administracyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie niewłaściwego funkcjonowania wentylacji w zamieszkałym przez skarżącą lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że dotyczy ona w istocie jednego postępowania , w którym to wciąż nie zostało wydane rozstrzygnięcie merytoryczne w postaci decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, skoro niemal przez 2 lata organy nie były w stanie rozstrzygnąć sprawy, zaś w większości przeprowadzone czynności były wykonywane ze znacznym przekroczeniem ustawowych terminów, to działanie to miało charakter pozorny, świadczący ewidentnie o opieszałości i niczym nieuzasadnionej zwłoce, co z kolei prowadzi do wniosku o prowadzeniu postępowania w sposób zdecydowanie przewlekły. Otóż pismami z dnia 26 lutego 2015 r., 26 marca 2015 r. oraz 31 maja 2015 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o interwencję w sprawie niewłaściwego funkcjonowania wentylacji w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. Dopiero w następstwie interwencji Prokuratury Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie postanowieniem z dnia 2 czerwca 2016 r. Pismem z dna 12 czerwca 2016 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie PINB w [...] z dnia 2 czerwca 2016 r., w którym organ ten zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] do uzupełnienia ekspertyzy technicznej dotyczącej doprowadzenia świeżego powietrza do mieszkania skarżącej. Dalej skarżąca wskazuje, że organy nadal procedowały opieszale stwierdzając, że czas rozpatrzenia zażalenia przedłużył się w związku z nieprawidłowościami w przekazywaniu korespondencji pomiędzy organami. Dopiero postanowieniem z dnia 29 grudnia 2016 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na skutek zażalenia skarżącej uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Główny Urząd Nadzoru budowlanego w piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r., do którego skarżąca zwróciła się pismem z dnia 1 grudnia 2016 r., stwierdził, że powyższa sprawa nie została rozstrzygnięta przez organ odwoławczy w ustawowym terminie. Między wpływem akt sprawy do organu II instancji w dniu 18 lipca 2016 r. a wydaniem rozstrzygnięcia w dniu 29 grudnia 2016 r. minęło ponad 5 miesięcy. Ponadto organ nie podjął żadnych działań, do których był zobowiązany w myśl art. 35 § 1 kpa w zw. z art. 36 § 1 kpa. Postępowanie PINB w [...] i [...]INB w [...] pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi wyżej przepisami, zgodnie z którymi organy administracji publicznej powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminach przewidzianych ustawą i informować strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jego przyczynach oraz wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o : 1) stwierdzenie, że w niniejszej sprawie administracyjnej ma miejsce bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postepowania przez PINB w [...] oraz [...]INB w [...] 2) stwierdzenie, że w niniejszej sprawie administracyjnej bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa 3) zobowiązanie PINB w [...] do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od dnia wyroku 4) przyznanie od PINB w [...] na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 20 236,05 zł 5) przyznanie od WINB w [...] na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 20 236,05 zł 6) zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Z uwagi na fakt, że skarga niniejsza dotyczyła różnych etapów tego samego postępowania, lecz toczących przed różnymi organami, przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest wyłącznie skarga dotycząca postępowania zażaleniowego toczącego się przed WINB w [...] do sygn. [...]. W odpowiedzi na skargę w części dotyczącej WINB w [...] organ ten podniósł, że skarga w przedmiocie jego bezczynności w postępowaniu zażaleniowym winna ulec oddaleniu albowiem postępowanie to zakończone zostało merytorycznym rozstrzygnięciem w dniu 29 grudnia 2016 r., zatem jeszcze przed wpłynięciem skargi do organu, co miało miejsce w dniu 3 marca 2017 r. Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania zażaleniowego organ stwierdził, że nie można mu zarzucić przewlekłości mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Z uwagi na liczbę, podległych rozpatrzeniu odwołań i zażaleń przypadających na jednego pracownika uznać należy, że nie było to przekroczenie znaczne, chociaż wynosiło 5 miesięcy. Istotne jest także, że załatwienie sprawy nie było skutkiem wniesienia przez skarżącą skargi na przewlekłość bowiem wydano postanowienie przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Nie ma więc potrzeby dyscyplinowania [...]INB w [...] do wydania aktu administracyjnego, a obecnie sprawa jest przekazana do organu I instancji celem ponownego jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustalił i zważył, co następuje: W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na wstępie rozważań należy zauważyć, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie została wniesiona po złożeniu zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania przez WINB w [...], czym wyczerpano tryb przeciwdziałania przewlekłości postępowania administracyjnego. Następnie podkreślić należy, że w pierwszej kolejności zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji jest przede wszystkim ustalenie, czy organowi można w ogóle przypisać przewlekłość postępowania. Dopiero pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie uzasadnia w dalszej kolejności badanie czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W judykaturze przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności ( w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać bowiem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ jest bezczynny (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13). Należy przy tym zwrócić uwagę na treść art. 35 § 5 k.p.a. wskazującego, że do terminów załatwienia sprawy administracyjnej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W kontekście tak rozumianego pojęcia "przewlekłości postępowania" należało uznać, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W tym miejscy wypada podkreślić, że stan przewlekłości postępowania zażaleniowego należy oceniać od dnia wpływu kompletnych akt sprawy administracyjnej do organu odwoławczego wraz zażaleniem skarżącej na postanowienie PINB w [...] z dnia 12 czerwca 2016 r., co miało miejsce w dniu 18 lipca 2016 r. (vide K: 15 akt adm.) do dnia zwrotu akt organowi I instancji, co nastąpiło w dniu 1 marca 2017 r. Analiza akt postępowania wskazuje następnie, że: - pismem doręczonym w dniu 16 grudnia 2016 r., Główny Urząd Nadzoru Budowlanego poinformował [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o fakcie wpływu w dniu 1 grudnia 2016 r. skargi Pani A. S. zawierającego zarzuty pod adresem WINB w [...]. Pismem tym zobowiązano równocześnie jego adresata do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze (vide K: 20 akt adm.); - w dniu 29 grudnia 2016 r. zostało wydane postanowienie nr [...], w którym WINB w [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (vide K: 26 akt adm.); - w dniu 30 grudnia 2016 r. zostało sporządzone pismo stanowiące odpowiedź na pismo GUNB w którym wyjaśniono, że opóźnienie w rozpoznaniu zażalenia wynika ze znacznej ilości postępowań będących aktualnie w trakcie rozpatrywania w tut. Inspektoracie, oraz szczególnego stopnia skomplikowania w/w sprawy obejmującej akta organu I instancji zawierające 170 kart w 5 skoroszytach (vide K: 33 akt adm.); - doręczenie stronom oraz Prokuraturze Okręgowej w [...]. postanowienia z dnia 29 grudnia 2016 r. wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nastąpiło w dniu 10 stycznia 2017 r. (vide K: 29-31 akt adm.) - w dniu 31 stycznia 2017 r. wpłynęło pismo GUNB z dnia 23 stycznia 2017 r. dotyczące zasadności zarzutów skargi z dnia 1 grudnia 2016 r. A. S. skierowanej pod adresem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (vide K: 33 akt adm.); - akta sprawy administracyjnej w związku z brakiem wniesienia skargi do WSA w Krakowie zostały zwrócone PINB w [...] w dniu 1 marca 2017 r. (vide K: 36 akt adm.) Powyższe okoliczności wskazują, że od daty wpływu akt administracyjnych do daty rozstrzygnięcia zażalenia upłynęło ponad 5 miesięcy. Przy czym organ odwoławczy wydał postanowienie w dniu 29 grudnia 20176 r. bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności wyjaśniających co wskazuje, że rozstrzygnięcie to zapadło jedynie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem I instancji. Jak wynika z pisma WINB w [...] z dnia 30 grudnia 2016 r. akta sprawy liczyły w sumie 170 kart, nie jest to więc liczba wskazująca na niebywałą ich obszerność i trudno zgodzić się z organem, że ich analiza wymagała aż 5 miesięcy czasu. Nie jest także wystarczające dla uzasadnienia tak długiego okresu procedowania fakt dużej ilości spraw podlegających rozstrzygnięciu przez jednego pracownika Inspektoratu. Nie można przy tym pominąć, że przedmiot postępowania dotyczył kwestii prawidłowej wentylacji w lokalu mieszkalnym zamieszkałym przez skarżąca, słusznie zatem podnosi ona, że postępowanie to wymaga podjęcia szybkich i zdecydowanych rozstrzygnięć. Wszak chodzi tu o względy bezpieczeństwa i ochronę zdrowia przebywających w tym lokalu ludzi. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy właśnie z uwagi na jej przedmiot i względy bezpieczeństwa, zwłaszcza gdy nie zachodziła konieczność podjęcia czynności wyjaśniających, niewątpliwą przewlekłość organu II instancji należy oceniać jako rażącą. Za tym stanowiskiem dodatkowo przemawia także fakt braku zwrotu akt sprawy administracyjnej organowi I instancji bez zbędnej zwłoki. Przymiot ostateczności postanowienie z dnia 29 grudnia 2016 r. uzyskało najpóźniej 13 lutego 2017 r. i organ potrzebował następnych 18 dni by dokonać zwrotu akt. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz §1a ppsa uznając, że organ odwoławczy dopuścił się przewlekłości i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Przechodząc do uzasadnienia pkt II wyroku wypada wskazać, że w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. II FSK 3097/12 Naczelny Sąd Administracyjny kierując się dorobkiem orzecznictwa wskazał, że pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją gdy w dacie wniesienia skargi na bezczynność (w dniu 3 marca 2017 r.) organ odwoławczy nie był już w bezczynności albowiem w dniu 29 grudnia 2016 r., a wiec jeszcze przed wniesieniem skargi, wydał postanowienie, w którym rozpoznał zażalenie skarżącej. Tym samym skarga na przewlekłość jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ppsa. Uzasadniając natomiast pkt. III wyroku, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej mówiąc tylko o "sumie pieniężnej". Kwota ta - poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, nie zaś przekazywania ich w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiana spraw - ma też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc - ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (druk sejmowy nr 1633 i 2539 /VII Kadencja), instytucja ta została wzorowana na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U.2004.179.1843 ze zm.). Z tego względu przydatny jest dorobek orzeczniczy zarówno sądów administracyjnych jak i Sądu Najwyższego powstały na gruncie przywołanej ustawy. Z tym oczywiście zastrzeżeniem, że w niniejszej sprawie nie będą one dotyczyć działania wymiaru sprawiedliwości, ale działania administracji publicznej. Co prawda w systemie władzy sądowniczej nie istnieje zjawisko zawisłości, która występuje w podsystemie władzy publicznej sprawowanej przez administrację publiczną, to jednak różnica ta nie przeciwstawia się powyższemu rozumowaniu. Bacząc zatem przez jaki czas Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pozostawał w przewlekłości Sąd uznał, że kwota 1000 zł przyznana skarżącej będzie w sposób wystarczający spełniała zarówno swą role prewencyjną jak i kompensacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł jak w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa, na które złożyła się kwota 100 zł wpisu od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.