II SA/Lu 21/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. w dniu [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) ustalono warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 1500 m˛ z zapleczem socjalnym, magazynowym, biurowym i technicznym wraz z realizacją pylonów reklamowych, wiat na wózki i stacji trafo oraz rozbiórką istniejącego budynku handlowego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] [...], 7 (obr.: 43, ark. mapy 11), [...] (obr.: 43, ark. mapy 12), położonych przy ul. [...], [...] w L.; pas drogowy: działka nr [...] - ul. [...] (droga powiatowa). Teren inwestycji organ pierwszej instancji oznaczył na załączniku graficznym do decyzji linią koloru czerwonego oraz literami ABCDEF-A, stwierdzając, że inwestycja będzie realizowana w zabudowie usługowej i połączona z rozbiórką istniejącego budynku handlowego. Ustalając warunki zabudowy organ pierwszej instancji ustalił: 1/ nieprzekraczalną linię zabudowy kubaturowej - oznaczając ją linią koloru niebieskiego na załączniku nr 1 do decyzji, 2/ wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - do 25,4 %, przy zapewnieniu min. 25,0 % powierzchni biologicznie czynnej, 3/ szerokość elewacji frontowej budynku - do 36,0 m, 4/ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) - 10,0 m, 5/ geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) - dach płaski, dopuszcza się przykrycie jedno - lub wielospadowe o nachyleniu połaci dachowych do 20°; wysokość kalenicy do 13,0 m. Wysokość pylonów reklamowych organ ustalił na 10,0 m. Ustalając warunki zabudowy, organ przewidział obsługę komunikacyjną terenu inwestycji od ul. [...] (drogi powiatowej) na warunkach uzyskanych od jej zarządcy, tj. Zarządu Dróg i Mostów w L.. Inwestor został ponadto zobowiązany do zapewnienia w granicach inwestycji miejsc postojowych dla samochodów w ilości niezbędnej do obsługi funkcji - min. 1 miejsce postojowe/20 m˛ powierzchni użytkowej usług oraz oznakowania min. 5 % miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Organ wskazał ponadto, że dokonanie uzgodnienia projektu decyzji dla wnioskowanej inwestycji z zarządcą drogi nastąpiło bez uwag pismem z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] Zdaniem organu pierwszej instancji, inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto projekt decyzji uzyskał stosowne uzgodnienie, a decyzja nie narusza interesów osób trzecich. Odwołanie od tej decyzji wniósł D. O.. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie kolegium, organ pierwszej instancji w sposób poprawny ustalił i uzasadnił wyznaczenie linii nowej zabudowy, zasadnie pomijając obiekt na terenie inwestycji, który został przeznaczony do rozbiórki. W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy nastąpiło poprzez przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich (nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] oraz ul. [...] w odległości 27,5 m od pasa drogowego; zabudowa występująca po wschodniej stronie ul. [...] zlokalizowana jest w odległości od pasa drogowego wynoszącej od 14,0 m (działka nr [...]) do 55,5 m (działki nr 1, [...], [...], [...], [...]). Wyznaczenie tego parametru nastąpiło zatem – zdaniem kolegium - w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszczającego inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy obszaru, o której mowa w § 3 ust. 1. Kolegium uznało za poprawne takie wyznaczenie owej linii, nie zaś z uwzględnieniem przepisu § 4 ust. 3 (ust. 1 i 2 nie mogą być, zdaniem Kolegium, zastosowane z uwagi na stan faktyczny sprawy), gdyż istotnie obiekt handlowy na działkach nr [...], [...], [...], 2 i [...] przy ul. [...] znajduje się w największej odległości od pasa drogowego drogi publicznej (ul. [...]), tj. 55 m. W ocenie organu odwoławczego, jest to przypadek lokalizacji odosobniony, a za bliższą lokalizacją przemawia ochrona terenu inwestycji i lepsze jego wykorzystanie w trakcie realizacji nowej zabudowy. Kolegium nie podzieliło również argumentu o naruszeniu przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia. Wskazało, że jak wynika z treści pkt VI ppkt 4 "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", szerokość elewacji frontowych budynków usługowych położonych w granicach obszaru analizowanego mieści się w przedziale od 15,0 m do 57,0 m, przy średniej wynoszącej 29,9 m. Średnia ta, powiększona o dopuszczalne 20%, wynosi 35,9 m. Mając powyższe na uwadze, organ wartość tego parametru podniósł do 36 m. Organ odwoławczy podniósł, że przepisy obejmujące to zagadnienie nie zawierają żadnych regulacji w kwestii podniesionej przez odwołującego się. Gdyby jednak nawet podzielić zasadność tego argumentu, to ust. 2 cytowanego paragrafu 6 pozwala na wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, o ile znajdzie to uzasadnienie w wynikach analizy. W skardze na powyższą decyzję D. O. zarzucił: 1) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a/ § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją w odległości 27,5 m (pkt. 3 lit. a/ decyzji) od granicy działki, w sytuacji, gdy budynki usługowo-magazynowe w obszarze analizowanym zlokalizowane są w linii zabudowy przebiegającej, tworząc uskok, w której to linii (wbrew twierdzeniom organu) w największej odległości od pasa drogowego znajduje się budynek handlowy usytuowany przy ul. [...] (działki nr [...] [...], [...], 2, [...]); b/ § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w pkt 3 ppkt c/ rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przez organ niedopuszczalnego na podstawie rozporządzenia "stosownego zaokrąglenia", co znalazło odzwierciedlenie w pkt. VI ppkt 2 wyników analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, stanowiących załącznik nr 2 do decyzji, a w konsekwencji wyznaczenie szerokości elewacji frontowej z przekroczeniem wyznaczonej przepisem rozporządzenia granicy tolerancji; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. a/ art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 80 w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż organ I instancji w sposób poprawny ustalił i uzasadnił wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, zasadnie pomijając obiekt na terenie inwestycji, który został przeznaczony do rozbiórki" w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] stwierdziło, że wyznaczenie linii zabudowy obejmuje stan zabudowy istniejący w dacie wydawania decyzji (str. 9). Tymczasem organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej ogłoszenia lub doręczenia; b/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie się w treści uzasadnienia w kontekście dopuszczalności "stosownego zaokrąglenia" szerokości elewacji frontowej, do lakonicznego stwierdzenia, iż "§ 6 ust. 2 rozporządzenia pozwala na wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, o ile znajdzie to uzasadnienie w wynikach analizy. To, iż tak jest, nie budzi wątpliwości". W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wskazanej na wstępie inwestycji zarzucono nieprawidłowe określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Żaden z tych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do pierwszego z nich, należy podnieść, że stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej zwanego rozporządzeniem), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ust. 2 tego przepisu, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Zgodnie zaś z treścią ust. 3, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wreszcie, w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania terenu. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie było możliwości ustalenia linii zabudowy na podstawie ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Ust. 1 dotyczy bowiem sytuacji, gdy teren inwestycji znajduje się przy drodze, wzdłuż której znajdują się budynki w jednej, ukształtowanej linii zabudowy, zaś ust. 2 – sytuacji, w której budynki znajdują się w jednej lub kilku liniach, niezgodnych jednak z przepisami odrębnymi (sytuacja ujęta w ust. 2). Z map zamieszczonych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że z żadną z tych sytuacji nie mamy tu do czynienia. Z kolei ust. 3 powołanego przepisu rozporządzenia stosowany jest wówczas, gdy linia zabudowy kształtuje się uskokowo – tj. raz bliżej, a innym razem dalej od drogi. W tym kontekście zwrócić należy uwagę na użyte w ust. 1 i 3 pojęcia "przedłużenie" i "kontynuacja", które sugerują, że nowa linia zabudowy ma wprost nawiązywać do istniejącej już linii na działkach sąsiednich (być jej "przedłużeniem", "kontynuacją"). Literalna wykładnia cytowanych przepisów pozwala więc na stwierdzenie, że nowa zabudowa jest co do zasady dopuszczalna o tyle, o ile tworzona przez nią linia zabudowy będzie stanowić odwzorowanie linii zabudowy na sąsiednich działkach. W sytuacji określonej w ust. 1 będzie ona stanowić odwzorowanie (pod względem linii zabudowy) wszystkich budynków sąsiednich, zlokalizowanych przy tej ulicy, w sytuacji zaś określonej w ust. 3 – będzie stanowić odwzorowanie budynków usytuowanych dalej od drogi, w sytuacji zaś określonej w ust. 2 – planowany obiekt będzie usytuowany w większej odległości od pasa drogowego niż istniejące budynki, niemniej wyłącznie po to, aby zapewnić zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi. Pozostaje jeszcze rozważyć przesłanki wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o treść § 4 ust. 4 rozporządzenia. W istocie, mimo, że § 4 ust. 4 rozporządzenia jest dość niefortunnie sformułowany, to nie ulega wątpliwości, że nie pozwala on organowi na uznanie administracyjne. Jeżeli bowiem w wyniku analizy organ stwierdzi, że planowana zabudowa będzie kontynuacją zabudowy istniejącej tylko wówczas, gdy będzie zlokalizowana na innych zasadach niż np. wymienione w ust. 1–3 omawianego paragrafu, to zastosowanie ust. 4 będzie obligatoryjne – nie uznaniowe. Przykładowo, jeśli w obszarze analizy niemal wszystkie budynki byłyby usytuowane w jednej, ściśle określonej linii zabudowy, tylko jeden zaś budynek byłby zlokalizowany uskokowo, w większym oddaleniu od drogi niż pozostałe budynki, to nie można przyjąć, że organ – zgodnie z zasadą wyrażoną w ust. 3 cytowanego paragrafu – powinien ustalić nową linię zabudowy na podstawie tego jednostkowego budynku, gdyż taka decyzja stałaby w oczywistej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, nakazującą raczej powielać cechy dominujące, a nie jednostkowe. W tym przypadku organ powinien (a nie "może") zastosować ust. 4 omawianego paragrafu, tj. uznać, że analiza działek sąsiednich nakazuje ustalić tę linię jako przedłużenie linii zabudowy budynków znajdujących się, co prawda, w mniejszej odległości od pasa drogowego, ale usytuowanych w sposób charakterystyczny dla tego obszaru. Tylko pod takim warunkiem można bowiem uznać, że nowa zabudowa będzie istotnie "kontynuacją" zabudowy w danym obszarze. Odmienne rozumienie omawianego przepisu byłoby niezgodne zarówno z wykładnią celowościową, jak i systemową art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem§ 4, jak i całego rozporządzenia jest bowiem, jak już wskazano, konkretyzacja wyrażonej w ustawie zasady dobrego sąsiedztwa, nie zaś – pozostawienie organowi możliwości wyboru konsekwencji prawnych. Owo "dopuszczenie" określenia "w inny sposób" linii nowej zabudowy jest jedynie przyznaniem, że ustawodawca nie jest w stanie przewidzieć wszystkich możliwych rozstrzygnięć, które będą wynikać z zasady dobrego sąsiedztwa w konkretnym stanie faktycznym, a które wymykają się regulacji ujętej we wcześniejszych ustępach wskazanego paragrafu rozporządzenia. Brzmienie normy prawnej, którą można wyinterpretować z omawianego przepisu, jest zatem następujące: jeśli analiza istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich na to wskazuje ("dopuszcza"), wówczas należy linię zabudowy wyznaczyć w sposób, jaki wynika z analizy. Fakt, że § 4 ust. 4 rozporządzenia nakazuje organowi uwzględniać też inne (poza określonymi w ust. 1–3), "wynikające z analizy", czynniki kształtujące ład przestrzenny, nie jest niczym nagannym. Dowodzi jedynie, że ustalanie warunków zabudowy na podstawie zasady kontynuacji zabudowy na działkach sąsiednich w konkretnym stanie faktycznym będzie nieraz umykać regułom, które jest w stanie przewidzieć ustawodawca. Trudno się zatem dziwić, że omawiane rozporządzenie precyzuje jedynie pewne reguły ogólne, sprawdzające się w większości przypadków, pozostawiając resztę przypadków ocenie organu, który w wyniku analizy może (i powinien) brać pod uwagę także inne czynniki kształtujące ład przestrzenny, a niewyrażone wprost w przepisach rozporządzenia. Oczywiście, gdyby ład przestrzenny dało się sprowadzić do jakiegoś algorytmu matematycznego, taki zabieg byłby zbędny, podobnie jak zbędne byłoby wówczas powierzanie sporządzania projektu omawianej decyzji osobom o specjalnych kwalifikacjach (E. Szczygłowska, Glosa do wyroku WSA w Krakowie z 1 sierpnia 2008 r., II SA/Kr 66/08, Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 4, s. 75-87). Mając na uwadze powyższe, nie ulega wątpliwości, że organy w rozpoznawanej sprawie prawidłowo uznały zasadność ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Skoro bowiem w obszarze analizy budynki są usytuowane w różnych odległościach od drogi publicznej, jednak w sąsiedztwie objętej wnioskiem działki trzy z nich posadowiono w odległości 27-27,5 m od tej drogi (chodzi o budynki usługowe i magazynowe na działkach przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...]), przy czym budynek usługowy przy ul. [...] jest położony w bezpośrednim sąsiedztwie objętej wnioskiem działki, a jedynie jeden budynek usytuowany na działce ul. [...] położony jest w odległości 55,5 m od drogi, to ustalenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia, z uwzględnieniem odległości od drogi tego jednego budynku, stałoby, jak już wskazano, w oczywistej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, nakazującą powielać cechy dominujące, a nie jednostkowe. Organy zasadnie uznały, że analiza działek sąsiednich nakazuje ustalić tę linię jako przedłużenie linii zabudowy tych trzech budynków znajdujących się co prawda w mniejszej odległości od pasa drogowego, ale usytuowanych w sposób charakterystyczny dla tego obszaru. Oczywiste jest również, że organy, ustalając linię zabudowy dla nowego obiektu, słusznie nie uwzględniły usytuowanego na tej samej nieruchomości obiektu handlowego przeznaczonego do rozbiórki. Rozbiórka tego obiektu jest bowiem częścią inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Sprzeczne z elementarną logiką byłoby zatem branie pod uwagę odległości tego budynku od drogi publicznej przy ustalaniu linii zabudowy dla obiektu, który ma powstać w jego miejsce. Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu, tj. zarzutu błędnego ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, to wskazać należy, że w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym, stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przy wyznaczaniu szerokości elewacji frontowej należy w pierwszej kolejności określić szerokość wynikającą z analizy obszaru, a dopiero potem ten parametr zwiększać bądź zmniejszać o 20% lub w inny, uzasadniony analizą urbanistyczną sposób (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., II OSK 267/15, LEX nr 2093564). Przepisy § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia pozostawiają organowi luz decyzyjny w zakresie wyznaczania szerokości elewacji frontowej, pozwalając odstąpić od ustalenia tej szerokości ściśle w oparciu o średnią arytmetyczną szerokości elewacji nieruchomości w obszarze analizowanym. Zarzut arbitralności organów w tym zakresie jest chybiony, gdyż wnioski z analizy zawierają szczegółowe uzasadnienie wyznaczania szerokości elewacji frontowej. Zwiększenie szerokości elewacji (36 m) w stosunku do 20-procentowego progu tolerancji (35,9 m) względem średniej arytmetycznej o 10 cm z pewnością nie spowoduje dysharmonii w ramach funkcjonującego w okolicy ładu przestrzennego. W analizowanym obszarze szerokości elewacji budynków są bardzo zróżnicowane (od 15 m do 57 m), zaś średnia szerokość tej elewacji wynosi 29,9 m. Przyjęcie szerokości elewacji - do 36 m w żaden sposób nie zaburzy ładu przestrzennego, wpisując się w istniejące rozwiązania. Podwyższenie tego parametru o zaledwie 10 cm w stosunku do przedziału wynikającego z 20 % tolerancji (z 35,9 m na 36 m) jest zatem dopuszczalne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu innych niż podniesione w skardze uchybień przepisom prawa materialnego oraz procesowego, w związku z czym oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).