I OSK 2592/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S., Z. S., M. K. i G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 737/16 w sprawie ze skargi T. S., Z. S., M. K. i G. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 737/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. S., Z. S., M. K. i G. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej: Wojewoda) z [...] października 2016 r. (wadliwie oznaczoną w sentencji wyroku jako decyzja z [...] grudnia 2016 r.), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] marca 2016 r. (dalej: Prezydent) o odmowie zwrotu na rzecz skarżących wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. P. [...], nr ew. [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przytaczając przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia – art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, zwanej dalej u.g.n) – Sąd podniósł, że w przypadku ustalenia, iż na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r., okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji podzielił ustalenia organu co do celu wywłaszczenia, który wywiedziono zarówno z treści umowy będącej podstawą wywłaszczenia w 1977 r., jak i z dokumentów sporządzonych w ramach przygotowania inwestycji do realizacji w okresie następującym zaraz po wywłaszczeniu. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że na terenie przedmiotowej działki przewidziane było urządzenie usług podstawowych na działkach wydzielonych – ośrodek usługowy osiedlowy, czyli obiektów handlowo-usługowych. Tego rodzaju usługi mają charakter uzupełniający i towarzyszący budownictwu mieszkaniowemu i mogą być realizowane w ramach inwestycji mieszkaniowych, w tym budowy osiedla mieszkaniowego. W okolicznościach sprawy nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że wywłaszczenie nastąpiło na cel budowy osiedla mieszkaniowego, co potwierdza treść umowy wywłaszczeniowej. W tej sytuacji dokumentacja ściśle związana już z realizacją planowanej inwestycji, choć sporządzona po dniu wywłaszczenia, mogła stanowić wiarygodne źródło doprecyzowujące przeznaczenie przedmiotowej działki w ramach realizacji całościowego celu wywłaszczenia, jakim była budowa kolejnego etapu osiedla mieszkaniowego. Sąd I instancji nie dostrzegł uchybień procesowych w zakresie posłużenia się przez organy w procesie dowodzenia celu wywłaszczenia i jego realizacji dokumentami powstałymi po dacie wywłaszczenia. Działanie takie było całkowicie prawidłowe, gdyż dokumenty te odzwierciedlają naturalną konsekwencję wpisywania się funkcji handlowej w inwestycję osiedla mieszkaniowego. Sąd ten zwrócił uwagę, że przy tak ogólnym określeniu celu wywłaszczenia w umowie z 1977 r. konieczne było doprecyzowanie celu, jaki miał zostać zrealizowany w ramach osiedla mieszkaniowego na przedmiotowej działce, jako jednej z wielu działek przejętych na ten cel. Przyczynić się do tego mogła dokumentacja planistyczna i budowlana stworzona po dacie wywłaszczenia. Sąd podniósł, że wykorzystanie tej działki pod funkcję handlowo-usługową nie stanowi jakościowej zmiany celu wywłaszczenia, wpisując się w charakter zamierzonej inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego. Sąd ten zauważył, że cel wywłaszczenia rozumiany jako realizacja infrastruktury towarzyszącej osiedlu mieszkaniowemu został zrealizowany przed wejściem w życie u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. Dzierżawcy przedmiotowej działki w 1993 r. rozpoczęli budowę pawilonów usługowych na przedmiotowej nieruchomości, którą zakończono w 1994 r., co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym zwłaszcza wpisy w dzienniku budowy. W takiej zaś sytuacji, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, okoliczność kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Sąd I instancji podał, że zakładany w czasie realizacji pawilonów (1993-1994 r.) ich tymczasowy charakter jest irrelewantny dla oceny realizacji celu wywłaszczenia w świetle tego, że pawilony te istnieją do dzisiaj i pełnią tę samą funkcję handlowo-usługową. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje również okoliczność oddania tej działki w dzierżawę osobom prywatnym, które samodzielnie wybudowały pawilony handlowe i prowadzą tam działalność handlowo-usługową. Realizacja tego rodzaju działalności jako funkcji uzupełniającej zabudowę mieszkaniową osiedla mieszkaniowego przez osoby trzecie, a nie przez organy gminy lub spółdzielnię mieszkaniową, nie świadczy o sprzeczności z celem wywłaszczenia. Na poparcie swojego stanowiska Sąd ten przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 820/11, zgodnie z którym dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne jaki podmiot zrealizował cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale to czy cel ten faktycznie został zrealizowany (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji wskazał, że organ w zaskarżonej decyzji przeanalizował kompleksowo zgromadzony w toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy, prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania oraz argumentów podniesionych w piśmie z 22 października 2016 r. Sąd nie dostrzegł ani przywołanych w skardze uchybień procesowych, ani naruszeń prawa materialnego, które zaważyłoby na bycie prawnym zaskarżonej decyzji, stąd zarzuty skargi uznał za nietrafne. Wojewoda wykazując w sposób odpowiadający wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. realizację zamierzonego przy wywłaszczeniu celu związanego z potrzebami osiedla mieszkaniowego dostatecznie i prawidłowo wyjaśnił kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu przedmiotowej działki. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i uwzględnienie skargi przez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono: 1) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 137 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędną na cel określony w akcie wywłaszczeniowym (umowie sprzedaży nieruchomości) ogólnikowo jako budowa osiedla mieszkaniowego, mimo wybudowania na niej przez osoby prywatne z własnych środków finansowych pawilonów handlowo-usługowych; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a") przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, że decyzja Wojewody nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2001 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zasadniczy zarzut skarg kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Warunkiem zwrotu nieruchomości zbytej w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jest stwierdzenie jej zbędności na cel, w jakim dokonano zbycia. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. określa ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przez odwołanie się do kryterium upływu terminu do rozpoczęcia realizacji celu i terminu do zrealizowania celu wywłaszczenia. Zarzutami skargi kasacyjnej nie są jednak objęte kwestie związane ze sposobem liczenia tych terminów. Strona skarżąca uznaje, że cel zbycia nieruchomości nie został zrealizowany ze względu na to, kto zbudował i kto korzysta, oraz na jakich warunkach, z powstałych pawilonów handlowych. Zbędności na cel wywłaszczenia strona skarżąca upatruje zatem w fakcie, że pawilony handlowo-usługowe wybudowane zostały przez osoby prywatne i z ich własnych środków, a nadto z założenia pawilony te (istniejące w dacie prowadzenia postępowania) miały charakter tymczasowy, zaś objęty żądaniem grunt został oddany w użytkowanie. Jednocześnie nie zakwestionowano, że pawilony handlowo-usługowe mieszczą się w celu zbycia nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Można z tego wnosić, że strona skarżąca akceptuje, że budowa pawilonów handlowych mogłaby stanowić realizację celu wywłaszczenia, jeżeli byłaby przeprowadzona przez podmiot publiczny, właściciela gruntu, spółdzielnię mieszkaniową, a nie przez podmioty trzecie. Tak uzasadniony zarzut nie wykazuje błędnej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten w żadnym zakresie, odnosząc się do zbędności nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, nie wprowadza warunków, innych niż termin. Jeżeli zrealizowany sposób zagospodarowania gruntu jest zgodny z celem określonym w akcie wywłaszczenia, to inne okoliczności, poza kwestiami związanymi z terminem, nie mają znaczenia dla ustalenia przesłanki zbędności. Teren został zabudowany pawilonami o funkcji handlowo-usługowej, a działka została zbyta na budowę osiedla mieszkaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w tak określonym celu mieści się realizacja wszelkich obiektów tradycyjnie obecnych w zabudowie osiedlowej i koniecznych do zaspokajania potrzeb mieszkańców osiedla. W niniejszej sprawie dodatkowo wzmacnia to stanowisko fakt, że dokumenty związane z realizacją osiedla przewidywały wprost na przedmiotowym terenie urządzenie usług podstawowych. Skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n., to Sąd I instancji nie dokonał błędnej jego wykładni przyjmując, że żadne inne przesłanki nie mają znaczenia dla uznania zbędności nieruchomości. Skoro prawidłowo Sąd i instancji uznał, że nie została spełniona w sprawie przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a stanowisko Wojewody w tej sprawie jest prawidłowe, nie miał Sąd I instancji podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i nie naruszył tego przepisu oddalając skargę. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Po zwrocie akt Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu sprostuje w wyroku i uzasadnieniu wyroku (str. 4) oczywistą omyłkę w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody.