I OSK 2772/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3517/14 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 30 października 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 3517/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 30 października 2014 r. nr [..]w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..]– działając z upoważnienia Wójta Gminy [..]– decyzją z dnia 6 października 2014 r. Nr [..], skierowaną do B.K., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu sprawowania opieki nad synem M.K.. Organ na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, ze skarżąca nie pracuje zawodowo z powodu stałej opieki nad synem. Od 1 czerwca 1998 r. do chwili obecnej jest uprawniona do wcześniejszej emerytury z ZUS w Płocku z tytułu opieki nad synem M.K.. Organ I instancji biorąc pod uwagę, ze skarżąca pobiera świadczenie emerytalne z ZUS w Płocku wskazał, ze nie zostały spełnione wszystkie uwarunkowania prawne niezbędne do przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem. Skarżąca B.K. w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [..]z dnia 6 października 2014 r. podniosła, ze świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wyższej wysokości niż otrzymywana przez nią emerytura w kwocie 728,45 zł, a nadto okres sprawowania opieki nad synem nie wlicza się do okresu od którego zależy wysokość emerytury (nie są odprowadzane składki ZUS). Po rozpatrzeniu odwołania B.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z dnia 30 października 2014 r. nr Nr [..]– zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podkreślił, ze uwzględnienie wniosku skarżącej stanowiłoby naruszenie przez Kolegium Odwoławcze przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456) zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno–rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego oraz nie dałoby się pogodzić z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy podkreślił, iż nie ma żadnych wątpliwości, ze Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązane było wziąć pod uwagę, że w skład obowiązujących przepisów prawnych wchodzi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy podkreślił, że treść wskazanego przepisu jest jednoznaczna i nie można wobec niego zastosować wykładni rozszerzającej polegającej na tym, że istnieją wyjątki które uprawniają organy administracji publicznej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pomimo, iż osoba sprawująca opiekę ma przyznane prawo do emerytury. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 30 października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B.K.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że stosownie do 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno– rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Odnosząc się do tego przepisu Sąd I instancji stwierdził, że niezasadny jest zarzut skarżącej, iż organ administracji publicznej dokonał nieprawidłowej interpretacji jego treści. Wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji ustawodawcy, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem byłaby w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd naruszyłby podstawowe, wyrażone w art. 2 i art. 7 i art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady. Sąd I instancji podkreślił, iż przyznana emerytura z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w wysokości niższej niż aktualna wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w świetle obowiązujących przepisów nie stanowi przesłanki upoważniającej do przyznania tego świadczenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła B.K., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegające na zastosowaniu przez Sąd wykładni językowej tego przepisu zamiast wykładni celowościowej i systematycznej, pomimo tego, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy godzi to w zasadę równości określoną w art. 32 ust. 2 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 69 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którą organy stosujące prawo winny dokonywać wykładni przepisów prawa poprzez zastosowanie tych reguł wykładni, które pozwalają na najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych takich jak równość i dostęp do pomocy państwa a ponadto zapewniają wykonanie celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającego na realizacji polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, podczas gdy nieprzyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, choćby w kwocie stanowiącej nadwyżkę świadczenia pielęgnacyjnego ponad pobierane świadczenie emerytalne, w oparciu o językową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) stanowi odmowę realizacji w/w celu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Materialnoprawną podstawę decyzji o odmowie przyznania B.K. świadczenia pielęgnacyjnego stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji). Wskazać należy, iż art. 17 powołanej ustawy w ust. 1 – ust. 5 ustala generalną zasadę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych ustawodawca szczegółowo wskazał tryb i określił zasady zobowiązując organy do ich stosowania. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy – świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Z unormowania zawartego w art. 17 ustawy jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w tym przepisie – poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych – muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega – co do zasady – albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną – stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy. Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a lub b. Nie bez przyczyny ustawodawca w tym przepisie posłużył się pojęciem "ustalonego prawa". Wobec tego przy badaniu przesłanki negatywnej wystarczy ustalenie, że osoba posiada dane uprawnienie bez potrzeby jego realizacji. Tym bardziej wysokość ustalonego świadczenia w postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma żadnego znaczenia. Podkreślenia wymaga, iż prawo do świadczenia określonego w art. 17 powołanej ustawy stanowi zamkniętą regulację normującą możliwość jego przyznania. Dlatego nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji. Dlatego okoliczność podnoszona w skardze kasacyjnej, iż emerytura skarżącej jest niższa od wysokości świadczenia pielęgnacyjnego nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przyjęcie odmiennego poglądu w rozpatrywanej sprawie oznaczałoby naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Gdyby bowiem ustawodawca, mając na względzie rozwiązanie systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 a, b, a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w zapisie ustawowym. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy jednoznacznie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, jeżeli ma ona ustalone prawo, m.in. do emerytury (art. 3 pkt 5 u.ś.r.). Z punktu widzenia wskazanych przepisów wykluczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązuje bez względu na wysokość emerytury , jak i okoliczności jej przyznania i pobierania. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej regulacja zawarta w art. 17 ust. 5 pkt. 1 a uwzględnia cele jakiemu mają służyć świadczenia rodzinne, w tym świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego celem tym jest pomoc osobom, które zostały zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Mając na uwadze ten właśnie cel ustawodawca zdecydował wyłączyć z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1. Osoby te bowiem mogą uzyskać pomoc realizując przyznane im prawo i w ten sposób zrekompensować ewentualną szkodę związaną z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad chorą osobą. W tej sytuacji dokonywanie wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 1 ustawy w sposób proponowany w skardze kasacyjnej ( celowościowy ) pozostawałoby w kolizji z jednoznacznym brzmieniem przepisu i właśnie zaprzeczało celowi samego świadczenia pielęgnacyjnego. Co do powoływania się przez skargę kasacyjną na konieczność zastosowania w sprawie wykładni systematycznej Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na brak w języku prawnym takiego pojęcia odstąpił od obowiązku odniesienia się do stanowiska skargi kasacyjnej w tym przedmiocie. Nie można zgodzić się natomiast ze stanowiskiem przedstawionym w skardze kasacyjnej, w myśl którego zastosowanie wykładni językowej do odczytania art. 17 ust. 5 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych godzi w konstytucyjną zasadę równości. Artykuł 32 Konstytucji RP stanowi o równości wszystkich wobec prawa, o prawie obywateli do równego traktowania przez władze publiczne oraz zakazie dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. O naruszeniu zasady równości można mówić tylko wtedy, gdy nierówne traktowanie dotyczy osób posiadających tę samą wspólną cechę, gdyż podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą winny być jednakowo traktowane. Skarga kasacyjna naruszenie zasady równości widzi w fakcie zniesienia kryterium dochodowego przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wynikającej z tego możliwości jego przyznania także osobom, które mają dochód inny niż określony w art. 17 ust. 5 pkt. 1 ustawy. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Zgodnie z art. 3 pkt. 22 ustawy, gdy w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W tym miejscu należy przypomnieć, że w dniu 11 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 5/12, w której stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W jej uzasadnieniu wskazano, że istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy, które zastąpiło dodatek stały regulowany art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), polega na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Z tych względów zawarte w skardze kasacyjnej uzasadnienie zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości nie jest trafne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.