II SA/Ol 959/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie dodatku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z akt administracyjnych przekazanych do sądu wraz ze skargą wynika, że decyzją z dnia "[...]" Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w przyznał z dniem 1 maja 2016 r. J. B. pełniącemu służbę na stanowisku starszego specjalisty ds. kontrolno-rozpoznawczych dodatek służbowy w wysokości 936 zł brutto. W uzasadnieniu wskazano, że dodatek służbowy przyznaje i określa jego wysokość, do 50% uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, przełożony uprawniony do mianowania lub powołania. W wyniku przeprowadzonej na przełomie października i listopada 2015 r. kontroli wykryto uchybienia w wykonaniu zadań, za które odpowiedzialny był skarżący. Dlatego też Komendant Wojewódzki w raporcie pokontrolnym z dnia 9 grudnia 2015 r. zalecił organowi I instancji możliwość rozważenia konsekwencji służbowych wobec osoby realizującej zadania kontrolno-rozpoznawcze. Przed wydaniem decyzji Komendant Powiatowy zwrócił się do Zarządu Terenowego Związku Zawodowego o wyrażenie zgody na dokonanie zmiany warunków płacy, na co związek nie wyraził zgody, nie odnosząc się do podniesionej argumentacji. Od powyższej decyzji odwołał się J. B., zarzucając naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych poprzez zmianę warunków płacy na niekorzyść skarżącego pomimo braku zgody właściwej organizacji związkowej. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że działania Komendanta noszą znamiona odwetu za prowadzoną działalność związkową, a uchybienia i nieprawidłowości opisane w raporcie pokontrolnym leżą poza zakresem kompetencji skarżącego, gdyż o ostatecznym załatwieniu sprawy decyduje Komendant lub jego zastępca. Nie można zrozumieć, dlaczego po tak długim czasie Komendant podjął decyzję o obniżeniu wynagrodzenia skarżącemu, co z resztą nie zostało wyjaśnione związkowi zawodowemu. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zmiany dodatku służbowego i ustalił tę datę na dzień 1 czerwca 2016 r., a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że bezspornym jest to, iż skarżący na dzień wydania decyzji objęty był ochroną wynikającą z art. 32 ustawy o związkach zawodowych. Z treści art. 2 ust. 6 tejże ustawy wynika, że jej przepisy do strażaków Państwowej Straży Pożarnej stosuje się odpowiednio, co oznacza, że stosuje się je tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych, w szczególności zaś dyspozycyjności i podległości wobec przełożonego. Niedopuszczalne jest stosowanie ochrony wynikającej z art. 32 ustawy o związkach zawodowych wobec przypadków stwierdzonego niewłaściwego realizowania obowiązków służbowych, dlatego też dopuszczalna jest zmiana warunków służby w zakresie wysokości wynagrodzenia strażaka - związkowca bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej. Skargę na powyższą decyzję wywiódł J. B. zarzucając naruszenie art. 32 i art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 58 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi, co do zasady podtrzymano argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, podnosząc nadto to, że strażak pełniący obowiązki na podstawie powołania nie może pełnić funkcji w związkach zawodowych, zaś skarżący funkcję pełni na podstawie mianowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, motywując to tym, że skarżący w dniu 23 maja 2016 r. odmówił przyjęcia decyzji w miejscu pracy, po zapoznaniu się z jej treścią. Takie doręczenie jest skuteczne, dlatego termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 22 czerwca 2016 r., a skarga została nadana w dniu 23 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. – 718 zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku o odrzucenie skargi zawartego w odpowiedzi organu na skargę. W aktach administracyjnych sprawy rzeczywiście znajdują się dwie notatki służbowe z dnia 30 maja i 1 czerwca 2016 r., nie można jednak na podstawie ich treści wyprowadzić twierdzenia, że w dniu 23 maja 2016 r. decyzja organu odwoławczego została skarżącemu skutecznie doręczona. W świetle ich treści i twierdzeń skarżącego wątpliwości budzić może jedynie to, czy przebywający na zwolnieniu lekarskim w dniu 23 maja 2016 r. skarżący w jakimś stopniu zapoznał się z treścią decyzji organu odwoławczego, czy też w ogóle. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii mogłoby być trudne, jednak nie jest konieczne przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, ponieważ żadnych wątpliwości nie może budzić to, że decyzja organu odwoławczego została przesłana skarżącemu za pośrednictwem poczty i doręczona w dniu 30 maja 2016 r. wraz z pouczeniem o terminie do wniesienia skargi, który biegnie "od daty otrzymania decyzji". W tej sytuacji w ocenie Sądu termin do wniesienia skargi biegł od dnia 30 maja 2016 r., a skarżący wnosząc skargę w dniu 23 czerwca 2016 r. zachował termin do jej złożenia, w związku z tym skarga ta została skutecznie wniesiona i winna być merytorycznie rozpoznana. W rozpoznawanej sprawie poza sporem (co przyznaje organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji) jest to, że skarżący w dniu wydania decyzji przyznającej, a faktycznie zmniejszającej mu dodatek funkcyjny, z racji pełnionej funkcji objęty był ochroną wynikającą z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1881). W świetle przedstawionego przepisu prawa pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika objętego ochroną. Z ochrony tej nie wyłączał skarżącego przepis art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 603 ), stanowiący że strażak pełniący służbę na stanowisku, dla którego przepisy ustawy przewidują powołanie nie może pełnić funkcji w związkach zawodowych oraz nie podlega ochronie, o której mowa w art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, ponieważ skarżący pełni służbę na podstawie mianowania. W tej sytuacji należy zwrócić uwagę na treść art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych, który stwierdza m. in., że do praw związkowych strażaków Państwowej Straży Pożarnej, przepisy tej ustawy stosuje się odpowiednio. Zgodzić się należy z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, że sformułowanie "odpowiednio" oznacza, że przepisy ustawy o związkach zawodowych będą miały zastosowanie do strażaków tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych tej formacji, w szczególności zaś dyspozycyjności i odpowiedzialności strażaka wobec przełożonych. Zwrócić należy uwagę również na to, że przedstawione wyżej stanowisko dotyczące odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o związkach zawodowych znajduje pełne odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 20 grudnia 2005 r., w sprawie I OSK 538/05, z dnia 1 kwietnia 2016 r., w sprawie I OSK 1901/14 – orzeczenia dostępne w CBOSA. Przenosząc powyższe rozumienie stwierdzenia "odpowiednio" do realiów rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że specyfika stosunków służbowych nie usprawiedliwiała faktycznego zmniejszenia dodatku służbowego, bez zgody zakładowej organizacji związkowej wobec strażaka objętego ochroną wynikającą z ustawy o związkach zawodowych. Specyfika stosunków służbowych i wynikająca z niej dyspozycyjność, bez wątpienia wiążą się z szybkością postępowania. Rzeczą naturalną i całkowicie zrozumiałą jest to, że co do zasady zadania wykonywane przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej nie są takimi, których wykonanie może być spowolnione na skutek stosunków panujących między podwładnym, a przełożonym. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę specyfika stosunków służbowych nie mogła skutkować wyłączeniem ochrony wynikającej z art. 32 ustawy o związkach zawodowych. Po pierwsze, zwrócić należy uwagę na to, że wystąpienie pokontrolne datowane jest na dzień 9 grudnia 2015 r., natomiast decyzja organu I instancji wydana została w kwietniu 2016 r., czyli prawie pięć miesięcy po sporządzeniu wystąpienia pokontrolnego. Rozpiętość czasowa między tymi dwiema datami, z pewnością skutkuje tym, że nie można skutecznie wyprowadzać wniosku o tym, że specyfika służby uzasadniała przyznanie dodatku służbowego w niższej wysokości, bez uzyskania zgody organizacji związkowej. Po wtóre, wystąpienie pokontrolne nie nakazywało wyciągnięcia konsekwencji służbowych wobec skarżącego (tak z pewnością powinno być gdyby wymagało tego dobro służby), a jedynie rozważenie możliwości wyciągnięcia tychże konsekwencji, co wskazuje na to, że specyfika stosunków służbowych i eliminacja uprawnień związkowych, nie powinny mieć zastosowania. Po trzecie, z treści raportu pokontrolnego wynika, że działalność organu pierwszej instancji oceniona została pozytywnie, pozytywnie z nieprawidłowościami i pozytywnie z uchybieniami. Jeżeli więc każda z tych ocen jest pozytywna to jeszcze raz podkreślić należy, że brak było podstaw do natychmiastowej reakcji, której z resztą nie było, z uwagi na specyfikę stosunków służbowych. Skoro zaś podstawy takie nie zaistniały, to nie można uznać, aby w tym przypadku nastąpiła prawnie usprawiedliwiona możliwość nie stosowania przepisu art. 32 ustawy o związkach zawodowych. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę przyjęcie innego toku rozumowania prowadziłoby faktycznie do eliminacji ochrony związkowej w przypadku strażaków czy innych służb mundurowych, a przecież taka sytuacja nie jest dopuszczalna tylko z tego powodu, że przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio. Przypomnieć należy również to, że ustawodawca przewidział wyłączenie spod ochrony związkowej strażaków pełniących funkcję na podstawie powołania, ale to zostało precyzyjnie określone w art. 58 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W tym stanie rzeczy w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania w sprawie nie orzeczono, z uwagi na brak wniosku w tym zakresie.