V SA/Wa 125/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Przedmiotem skargi R.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu – informacja o nieuwzględnieniu protestu od oceny wniosku, nr [...], pt. "[...]". Przedmiotowe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym: R. K. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]" w konkursie nr [...], ogłoszonym przez Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu (DWF) w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej (Instytucję Organizującą Konkurs - dalej: IOK). Wniosek otrzymał nr: [...]. W wyniku oceny formalnej wniosek ten został odrzucony z powodu niespełnienia następującego kryterium dostępu ocenianego na etapie oceny formalnej wniosku: Czy Wnioskodawca uwzględnił wkład własny, co najmniej na poziomie 3% łącznej wartości projektu? Projekt został oceniony w tym zakresie negatywnie przez dwóch ekspertów. Uzasadniając decyzję o odrzuceniu wniosku wskazali oni w części C pkt 3 karty oceny formalnej, iż wartość wkładu własnego wynosi poniżej poziomu 3% łącznej wartości projektu. Wkład własny wynosi [...] zł, i jest mniejszy niż 3% łącznej wartości projektu - tj. [...] zł. Wnioskodawczyni nie zgodziła się z oceną przedmiotowego kryterium i wniosła protest. Zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciem Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że wniesiony protest nie został uwzględniony. IP stwierdziła, że oceniający podjęli decyzję o odrzuceniu projektu na etapie oceny formalnej, gdyż wymagany poziom wkładu własnego nie został przez Wnioskodawczynię zapewniony. Instytucja Pośrednicząca potwierdziła prawidłowość ustalenia członków KOP, że wskazany we wniosku wkład własny w wysokości [...] zł nie stanowi 3%, ale 2.91% łącznej wartości projektu. Minister nie podzielił stanowisko Strony, iż błąd w obliczeniu wkładu własnego wynikał z nieprecyzyjnych zapisów regulaminu oraz instrukcji, które mogą być różnie interpretowane. IP podkreślił, iż zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu przez wartość projektu należy rozumieć łącznie wartość dofinansowania oraz wkład własny. Wartością projektu jest więc suma dofinansowania i wkładu własnego, przy czym - jak wskazano w Regulaminie - w ramach niniejszego konkursu dofinansowanie może stanowić nie więcej niż 97% wydatków kwalifikowanych na poziomie projektu, natomiast wkład własny - nie mniej niż 3% łącznej wartości projektu. Wskazał, że z powyższego wynika jednoznacznie, iż wartość projektu (w tym dofinansowania i wkładu własnego) należało ustalić w następujący sposób: 100% (łączna wartość projektu) = 97% (wartość dofinansowania) + 3% (wartość wkładu własnego). IP nie dopatrzył się niespójności pomiędzy zapisami dokumentów określających zasady konstruowania założeń projektu - tj. Instrukcją wypełniania wniosku oraz Regulaminem konkursu. Odnosząc się do stwierdzenia Wnioskodawczyni, iż kierowała się wskazówkami Instytucji Zarządzającej PO WER zamieszczonymi w materiale informacyjnym dotyczącym wnoszenia wkładu niepieniężnego w ramach projektów PO WER - DEFS MR, W-wa. 29.08.2016 r., organ podkreślił, że materiał ten nie stanowi elementu dokumentacji konkursowej. Niemniej jednak IP przeanalizował jego treść i ustalił, że podany przez Instytucję Zarządzającą PO WER przykład obrazujący prawidłowy sposób określenia wysokości wkładu własnego nie potwierdza argumentacji wskazanej w proteście. Zdaniem organu wskazanie w budżecie projektu zadania nr 4 pn. "rozliczenie wkładu własnego - min. 3%", do którego przypisano kwotę [...] zł, nie stanowi - wbrew argumentacji Wnioskodawcy - dowodu, że doszło do omyłki rachunkowej, a projekt spełnia omawiane tu kryterium. Wyjaśnił, iż zapis ten (konsekwentnie powtórzony" w dalszej części budżetu) potwierdza tylko, że Wnioskodawczyni uwzględniła wkład własny w projekcie na poziomie 3% kwoty wnioskowanego dofinansowania. Żaden z elementów wymogu określonego przez IOK w Regulaminie konkursu nie został zatem spełniony, a IOK miała prawo - zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu (str. 10) odrzucić wniosek na etapie oceny formalnej. W opinii IP wyjaśnienia, zgodnie z którymi Wnioskodawczyni posługiwała się stosowanym w systemie podatkowym sposobem obliczania kwoty netto nie uzasadniają niewzięcia pod uwagę zapisów Regulaminu konkursu, w ramach którego aplikowała o dofinansowanie. IP nie odnalazła w dokumentacji niniejszego konkursu "licznych i niezrozumiałych sankcji dla Wnioskodawców", o których wspomniano w proteście. Podniosła, że w Regulaminie IOK wskazała wymóg zgodny z Planem działania oraz określiła, w jaki sposób i na którym etapie oceny będzie on weryfikowany. W opinii IP proste działania matematyczne takie jak sposób obliczenia 97% oraz 3% wartości projektu nie wymagają dodatkowych objaśnień popartych przykładami. W dalszej kolejność organ stwierdził, że oświadczenie o omyłce rachunkowej, złożone przez Wnioskodawczynię w treści protestu nie może być podstawą do podważenia wyniku oceny, ponieważ uwagi oceniających zostały sformułowane na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu, z którego nie wynika, by Wnioskodawczyni opracowując założenia projektu zapewniła wkład własny w wysokości stanowiącej 3% łącznej wartości projektu. Odnosząc się do wspomnianych w proteście uzgodnień dotyczących sposobu wykazania wkładu własnego w projekcie nr [...], IP stwierdziła, że Wnioskodawczyni nie podała informacji na podstawie których możliwe byłoby zweryfikowanie czy faktycznie ustalenia takie miały miejsce i z czego wynikało rzekome wprowadzenie Wnioskodawcy w błąd przez pracowników Instytucji Organizującej Konkurs. Organ wskazał, iż w żadnym konkursie ogłoszonym przez Departament Wdrażania EFS w perspektywie finansowej 2014-2020 wymóg dotyczący wkładu własnego nie dotyczył zapewnienia tego wkładu jako określonego % liczonego od kwoty dofinansowania. Zdaniem organu niezrozumiały jest zarzut tworzenia szczelnych barier dostępu do środków w odniesieniu do prostego wymogu formalnego, który w ramach projektu nr [...] nie został spełniony prawdopodobnie za sprawą kierowania się przez Wnioskodawczynię podczas opracowywania wniosku o dofinansowanie zapisami dokumentów, które nie obowiązywały w ramach niniejszego konkursu. Organ wyjaśnił, że zarzut tworzenia preferencji dla podmiotów współpracujących wcześniej z jednym z departamentów MRPiPS nie został poparty dodatkową argumentacją. Podkreślił, iż Instytucją Organizującą Konkurs jest Departament Wdrażania EFS, który dąży do równego traktowania Wnioskodawców aplikujących o środki EFS w ramach organizowanych przez siebie naborów. IP nie znalazł podstaw, by uznać za uzasadnione zarzuty Wnioskodawcy dotyczące preferencyjnego traktowania wybranych Wnioskodawców w ramach konkursu nr [...]. IP stwierdziła, iż możliwość skorygowania oczywistych omyłek oraz uzupełnienia braków - zgodnie z Regulaminem konkursu nr [...] - nie dotyczy etapu oceny formalnej wniosku. Wyjaśniła, że zgodnie z zapisami Regulaminu - Uzupełnienie lub poprawienie wniosku o dofinansowanie (podrozdział 5.3 str. 34-35) IOK dopuściła możliwość uzupełnienia lub korekty oczywistych omyłek na etapie weryfikacji wstępnej - przed przekazaniem wniosków do oceny formalnej. Podkreśliła, że korekty i uzupełnienia nie mogą dotyczyć kwestii podlegających ocenie formalnej, czy też merytorycznej. Organ uzasadnił, że umożliwienie skorygowania zapisów wniosku o dofinansowanie o wymagane elementy dotyczące np. poziomu % wkładu własnego spowodowałoby zmianę sumy kontrolnej wniosku, byłoby niezgodne z założeniami konkursu opisanymi w Regulaminie i prowadziło do nierównego traktowania Wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w omawianym konkursie. Organ wskazał, że wysokość wkładu własnego została przez Wnioskodawczynię obliczona w oparciu o konkretną metodologię i nie ma charakteru omyłki, ale jest błędem wynikającym z wyliczenia wartości wkładu niezgodnie z Regulaminem konkursu nr [...], Minister po przeanalizowaniu Planu Działania, zapisów Regulaminu konkursu oraz wzoru karty oceny formalnej (KOF) stanowiącego załącznik nr 2 do Regulaminu, przychylił się do argumentacji Wnioskodawczyni, iż IOK - włączając we wzorze karty wymóg wniesienia wkładu własnego na odpowiednim poziomie do kryteriów dostępu ocenianych na etapie oceny formalnej - rozszerzyła katalog tych kryteriów względem Regulaminu. IOK nie zapewniła w tym zakresie pełnej zgodności zapisów Regulaminu i załącznika nr 2. W opinii IP, pomimo stwierdzonego uchybienia polegającego na niezapewnieniu tożsamego brzmienia kryteriów dostępu w Regulaminie oraz załączniku nr 2 do Regulaminu, nie można zarzucić IOK, że nie poinformowała wszystkich Wnioskodawców w sposób jednoznaczny, że projekty, w których wartość wkładu własnego będzie niższa niż 3% zostaną odrzucone na etapie oceny formalnej. Co do skutku niespełnienia wymogu przez Wnioskodawców, zapisy Regulaminu i załącznika nr 2 są spójne - uznanie za niespełnione kryterium dostępu określonego w części C karty, pkt 3 KOF prowadzi bowiem do odrzucenia wniosku na etapie oceny formalnej. Organ podkreślił, iż ocena formalna wniosku była zgodna z Regulaminem konkursu i wobec wszystkich Wnioskodawców w omawianym konkursie IOK przyjęła jednakowe kryteria. Instytucja Pośrednicząca wyjaśniła, że rozstrzygając protest wzięła pod uwagę pełną argumentację Wnioskodawczyni, zaprezentowaną w treści protestu. Dostrzeżony przez Wnioskodawczynię błąd o charakterze proceduralnym pozostaje bez wpływu na zapewnienie równego traktowania Wnioskodawców, ze względu na kierowany do wszystkich uczestników konkursu zapis Regulaminu wyraźnie i jednoznacznie informujący o skutkach niezapewnienia wkładu własnego na wymaganym poziomie. W ocenie IP niespełnienie kryterium przez Wnioskodawczynię nie zostało spowodowane przez IOK, ale wynikało z niezapoznania się Wnioskodawcy z Regulaminem konkursu nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. K. wnosząc o: 1. uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą; 2. zasądzenie od organu na rzecz Strony Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego; 3. wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i wstrzymanie rozdziału środków, o które ubiega się Skarżący do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia Skarżącemu znacznej szkody, a mianowicie pozbawienie go możliwości otrzymania dofinansowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r. poz.1146 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą wdrożeniową" i dokonanie oceny formalnej wniosku wbrew zasadzie rzetelnej oceny; 2. naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r. poz.1146 z późn. zm.), poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż ocena formalna wniosku o dofinansowanie projektu o nr [...] została dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania - i przez to - nieuwzględnienie protestu; 3. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest art.43 ust. 1 ustawy dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1146 z późn. zm.) w związku z § 5.3 Regulaminu Konkursu poprzez najpierw - zaniechanie wezwania Skarżącej do złożenia wyjaśnień i sprostowania oczywistej omyłki, a następnie odrzucenie wniosku bez uwzględnienia okoliczności wystąpienia w dokumentacji projektowej oczywistej omyłki, także pomimo obszernych wyjaśnień Wnioskodawczyni dotyczących zamiaru uwzględnienia we wniosku 3% wkładu własnego oraz jednoznacznej jej deklaracji o woli wniesienia tego wkładu według wymagań Instytucji Organizującej Konkurs (IOK) zawartych w proteście złożonym przez Wnioskodawczynię w związku z odrzuceniem projektu po ocenie formalnej. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał swoje stanowisko zwarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: Podstawę prawną rozpoznawania skargi przez Sąd stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, zgodnie z którym: "W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.)". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga jest niezasadna. Rozpoznając skargę Sąd ma na względzie art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zgodnie z którym (ust.1) właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie (ust. 2) pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego, tj. Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.). Art. 125 ust. 3 lit. a tego rozporządzenia stanowi, iż w odniesieniu do wyboru operacji instytucja zarządzająca sporządza i, po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które: - zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów; - są niedyskryminacyjne i przejrzyste; - uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 (promowanie równości mężczyzn i kobiet oraz niedyskryminacji) i art. 8 (równoważony rozwój). Art. 61 ust. 8 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, daje Sądowi uprawnienie do uwzględnienia skargi, jednakże wyłącznie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W rozpoznawanej sprawie Sąd dopatrzył się i podzielił w tym zakresie stanowisko Skarżącej i organu, iż działania organu polegające na włączeniu we wzorze karty wymogu wniesienia wkładu własnego na odpowiednim poziomie do kryteriów dostępu ocenianych na etapie oceny formalnej - rozszerzyły katalog tych kryteriów względem Regulaminu, przez co IOK nie zapewniła w tym zakresie pełnej zgodności zapisów Regulaminu i załącznika nr 2. Jednakże, pomimo wskazanej nieprawidłowości, ocena wniosku Strony odpowiadała wymogom regulaminowym a dostęp do dokumentacji konkursowej był taki sam dla wszystkich, którzy zgłosili swój udział w konkursie. Zaskarżone rozstrzygnięcie poddawało się ocenie Sądu. Sąd uznał zatem, iż wskazana nieprawidłowość, jakkolwiek nie powinna wystąpić, to nie daje podstaw do stwierdzenia, iż miała ona istotny wpływ na rozstrzygnięcie dokonane przez organ. Tylko jednoznaczne wykazanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny – daje podstawę do uwzględnienia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu ocena formalna projektu była w pełni prawidłowa. Ocena ta została przeprowadzona zgodnie z wymogami Regulaminu Konkursu i uwzględniała zapis Instrukcji wypełniania wniosku. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, iż Regulamin konkursu zawiera jednoznaczny zapis dotyczący wysokości wymaganego wkładu własnego Wnioskodawców. W pkt. 2.2 (na str. 10 Regulaminu) zapisano: "W konkursie wymagany jest wkład własny wnioskodawcy, co najmniej na poziomie 3% łącznej wartości projektu". Zaraz poniżej znajduje się wytłuszczona Uwaga - "Projekty niespełniające ww. kryteriów będą odrzucane na etapie oceny formalnej." Przywołane zapisy Regulaminu są i jednoznaczne i bardzo widoczne. Niemniej ewentualne wątpliwości co do rozumienia pojęcia "łączna wartość projektu" rozwiewa całkowicie także zapis w pkt. VII Instrukcji wypełniania wniosku (str. 37) precyzując, że "przez wartość projektu należy rozumieć łącznie wartość dofinansowania oraz wkład własny". Sąd podkreśla, iż pomimo braku spójności z Regulaminem, treść rubryk i opisu kryteriów z Karty oceny formalnej wniosku była znana wszystkim uczestniczącym w konkursie, ponieważ stanowiła opublikowany Załącznik nr 2 i nie mogła dla Skarżącej być zaskoczeniem. Sąd podziela stanowisko organu, iż wskazanie we wniosku przez Skarżącą ."rozliczenia wkładu własnego - min. 3%", do którego przypisano kwotę [...] zł, nie stanowiło oczywistej omyłki rachunkowej w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zmiana wysokości wkładu własnego poprzez wyliczenie go na gruncie łącznej wartości projektu stanowi istotną, merytoryczna modyfikację wniosku o dofinansowanie projektu. Zakwestionowany przez organ zapis jako nie spełniający wymogów regulaminowych został przez Stronę powtórzony w dalszej części budżetu w tym a także w innych wnioskach składanych przez Skarżącą w ramach tego samego konkursu, o czy Sąd ma wiedzę z urzędu (sprawa V SA/Wa 126/2017). Wnioskodawczyni konsekwentnie stosowała przyjęty przez nią sposób wyliczania wkładu własnego, sprzeczny z wymogami dokumentacji konkursowej. Brak zatem było podstaw do zastosowania § 5.3 Regulaminu Konkursu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż cena formalna projektu została przeprowadzona bez naruszenia prawa mającego istotny wpływ na jej wynik i z mocy art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2016.217 j.t.) – oddalił skargę.