I OSK 413/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 105/17 w sprawie ze skargi E. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy X w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 8 września 2017 r. o sygn. akt II SAB/Kr 105/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Do WSA w Krakowie wpłynęła skarga E.S. na bezczynność zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz w sprawie nieudzielenia informacji publicznej na pytania zawarte w jego piśmie z dnia 15 czerwca 2016 r. (data prezentaty 16 czerwca 2016 r.) znak: SE.1/2016. Skarżący dnia 16 czerwca 2016 r. wniósł pismo do Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz o udzielenie odpowiedzi na wszystkie wskazane pytania: - czy J.M. była obecna przy montowaniu instalacji CO w bloku nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w O.; - kiedy miała miejsce instalacja; - skąd J.M. wiedziała że zamontowano pokrętła; - na jakiej podstawie stwierdzono kradzież pokręteł przy grzejnikach; - na jakiej podstawie J.M. oskarża mieszkańców bloku; - czy J.M. zna osobiście złodziei pokręteł; - czy zawiadomiła ona Policję, a jeżeli nie to dlaczego; - czy była obawa, że złożyła fałszywe doniesienia; - jak długo będzie poświadczała nieprawdę. W swoim piśmie skarżący wyraźnie wskazał iż ww. pismo kieruje do Zastępcy Burmistrza J.M. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy w Olkuszu wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, ewentualnie o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga jest bezprzedmiotowa z uwagi na fakt uzyskania przez skarżącego odpowiedzi na jego pismo, zawartej w piśmie z dnia 14 lipca 2016 r., KDI.7021.1.78.2016.WR, a wcześniejsza korespondencja - w sprawie montażu instalacji CO w bloku nr [...] przy ul. [...] w O. - skierowana była do skarżącego w pismach: KDI.7021.1.77.l.MR z dnia 16 maja 2016 r., KDI.7021.1.78.2016.WR z dnia 14 lipca 2016 r., KDI.7021.1.77.2.MR z dnia 3 sierpnia 2016 r. oraz w piśmie P. Sp. z o. o. w O. ul. [...], z dnia 12 kwietnia 2016r., PGK/ZN/132/2016. Jak organ wskazywał w odpowiedzi na skargę, pismem nr KDI.7021.1.78.2016.WR z dnia 14 lipca 2016 r., skarżący został poinformowany, że J.M. nie brała udziału w odbiorze instalacji CO w bloku [...] oraz otrzymał odpowiedź na dalsze zapytania, o których mowa w jego ww piśmie. Ponadto pismem nr KDI.7021.1.77.l.MR z dnia 16 maja 2016 r., została udzielona informacja, iż Gmina Olkusz przekazała do P. Sp. z o. o. O. ul. [...] (Zarządcy nieruchomości) pismo w sprawie nieukończenia montażu instalacji CO w bloku nr [...] przy ul. [...] w [...] do załatwienia według kompetencji. Pismem nr KDI.7021.1.77.2.MR z dnia 3 sierpnia 2016 r. skarżący otrzymał informację, iż informacja w piśmie nr KDI.7021.1.77.l.MR udzielona została na podstawie informacji uzyskanej z P. Sp. z o. o. w O. (Zarządcy nieruchomości). Organ podkreślił, iż skarżący załączył do skargi odpowiedź Burmistrza na jego pismo z dnia 16 czerwca 2016 r. SE 1/2016 ze swoją adnotacją: "Odebrałem dn. 19.07.2016 rok od listonoszki w domu o godz. 14.30 (00) 859007731014092558". Stąd w ocenie organu skarżący otrzymał odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte w piśmie SE 1/2016, a zatem zarzuty skargi są bezzasadne. Organ podkreślił, iż zastępca burmistrza nie jest organem gminy, albowiem zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są: rada gminy, a także wójt, burmistrz, prezydent miasta. W ocenie organu odpowiedź na pismo nie jest ani czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani innym przypadkiem, określonym w art. 3 § 2 pkt 1-3, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 8 w/w ustawy. Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. II SAB/Kr 105/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wspomnianym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ustęp 2). Wobec powyższego koniecznym było, zdaniem Sądu I instancji, zbadanie czy owa bezczynność w przypadku Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz miała miejsce. Zdaniem WSA w Krakowie Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p). We wniosku skarżący domagał się informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na wszystkie wskazane pytania: - czy J.M. była obecna przy montowaniu instalacji CO w bloku nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w O.; - kiedy miała miejsce instalacja; - skąd J.M. wiedziała że zamontowano pokrętła; - na jakiej podstawie stwierdzono kradzież pokręteł przy grzejnikach; - na jakiej podstawie J.M. oskarża mieszkańców bloku; - czy J.M. zna osobiście złodziei pokręteł; - czy zawiadomiła ona Policję, a jeżeli nie to dlaczego; - czy była obawa, że złożyła fałszywe doniesienia; - jak długo będzie poświadczała nieprawdę. Zdaniem Sądu skarga nie jest zasadna, gdyż żądanie zawarte we wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie każda informacja będąca w posiadaniu Burmistrza bądź odnosząca się do funkcjonowania urzędu będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez organ w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych. Pomimo tego organ wielokrotnie odpowiadał na pisma skarżącego w piśmie z dnia 14 lipca 2016 r., KDI.7021.1.78.2016.WR, a wcześniej - w sprawie montażu instalacji CO w bloku nr [...] przy ul. [...] w O. - skierowana była do skarżącego w pismach: KDI.7021.1.77.l.MR z dnia 16 maja 2016 r., KDI.7021.1.78.2016.WR z dnia 14 lipca 2016 r. KDI.7021.1.77.2.MR z dnia 3 sierpnia 2016 r. oraz w piśmie P. Sp. z o. o. w O. ul. [...], z dnia 12 kwietnia 2016r., PGK/ZN/132/2016. W ocenie Sądu I instancji z okoliczności kontrolowanej sprawy wynika, że działania organu były zgodne z wymogami u.d.i.p., wobec braku charakteru informacji publicznej żądanych informacji podlegających obowiązkowi udostępnienia w oparciu o u.d.i.p. Na marginesie WSA w Krakowie stwierdził, iż w wypadku ustalenia, że informacja, o której udzielenie strona zwróciła się, nie jest informacją publiczną, stanowisko organu odmawiające jej udzielenia powinno być wyrażone w formie pisemnej odpowiedzi, zawierającej argumentację w przedmiotowym zakresie. Organ nie spełnił tego wymogu pozostając w błędnym przekonaniu, iż żądana informacja jest informacją publiczną i udzielił skarżącemu informacji. Jednakże wobec faktu, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej stwierdzić należy, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności. W świetle art. 13, 14 i 16 u.d.i.p. jedynie dokumenty stanowiące informację publiczną objęte wnioskiem o udostępnienie informacji winny zostać udostępnione w formie czynności materialno – technicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź winno się wydać decyzję o odmowie udostępniania takich informacji w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. swoją regulacją nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. Z tych przyczyn WSA w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Od powyższego wyroku WSA w Krakowie skargę kasacyjną złożył E.S., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone ani w części, ani w całości. Zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego w zw. z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni skutkującej uznaniem, że informacje, których skarżący się domagał we wniosku z dnia 15 czerwca 2016 r. - w szczególności informacja o tym czy organ złożył zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa kradzieży pokręteł na klatkach schodowych oraz informacji kiedy miała miejsce instalacja C.O. w boku nr [...] przy ul. [...] w O. nie stanowią informacji publicznej; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1b w zw z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący nie został nawet poinformowany w treści pisma organu z dnia 14 lipca 2016 r., iż informacje, których udostępnienia domagał się pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. nie posiadają waloru informacji publicznej oraz została skarżącemu udzielona odpowiedź tylko na jedno z postawionych przez niego pytań, natomiast sama odpowiedź została skierowana do skarżącego ze znacznym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Uzasadniając pierwszy z powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie podkreślił, że w pismach załączonych przez organ kierowanych do skarżącego z dnia 16 maja 2016 r. oraz z dnia 12 kwietnia 2016 r. organ potwierdził fakt dokonania kradzieży pokręteł przy grzejnikach na klatkach schodowych. Natomiast w swoim wniosku z dnia 15 czerwca 2016 r. skarżący domagał się udostępnienia m.in. informacji czy organ złożył zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa kradzieży wyżej wymienionych elementów instalacji C.O. Zdaniem skarżącego kasacyjnie informacja czy organ zgłosił zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa na mieniu zarządzanym przez siebie, o którym powziął wiadomość i w wypadku gdy faktu dokonania kradzieży nie kwestionuje, a wprost przyznaje w oficjalnej korespondencji, że zdarzenie takie miało miejsce — stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W niniejszym przypadku nie bez znaczenia pozostaje obowiązek, jaki ciążył na organie, nałożony przez przepis art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego, który stanowi, że: "Instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub Policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa.". Zatem skoro istnieje ustawowy obowiązek powiadomienia o przestępstwie, nałożony na organ przepisami innej ustawy, informacja o tym czy organ wypełnił swój ustawowy obowiązek jest bez wątpienia informacją publiczną. Również pozostałe postawione przez skarżącego we wniosku z dnia 15 czerwca 2017 r. pytania - dotyczą informacji publicznych, ponieważ związane są z faktem dokonania kradzieży i działaniami podjętymi w związku z jej ujawnieniem, który to fakt organ wprost przyznawał. Zapytanie kiedy miała miejsce instalacja C.O. w blokach przy ul. [...] nr [...] i nr [...] w O. również jest zapytaniem o informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej - dotyczy bowiem bezpośrednio działalności organu. Uzasadniając drugi z zarzutów skarżący kasacyjnie wskazywał, że przepis art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, iż Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W związku z uznaniem, iż część postawionych przez skarżącego pytań zdaniem Sądu nie stanowi informacji publicznej, oddalono skargę na bezczynność w zakresie pytań sformułowanych we wniosku z dnia 15 czerwca 2016 r. Rozstrzygnięcie to narusza powołane powyżej przepisy, bowiem w wypadku, kiedy organ uznaje, iż wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną powinien poinformować o tym fakcie skarżącego - czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Jednak w żadnym z pism przesyłanych skarżącemu w niniejszej sprawie nie znajduje się takowa informacja, w związku z czym rozstrzygnięcie niniejszego postępowania powinno wskazywać na stwierdzenie bezczynności organu co do całości wniosku skarżącego, nawet w przypadku uznania przez Sąd, iż wnioskowane informacje nie mają waloru informacji publicznych. Ponadto organ bez żadnej uzasadnionej przyczyny przekroczył 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co również powinno skutkować ustaleniem, że doszło do bezczynności organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał oba zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione. W odniesieniu do pierwszego z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest przekonywającego wywodu prawnego Sądu I instancji, który oceniałby treść poszczególnych pytań zawartych we E.S. z dnia 15 czerwca 2016 r. przez pryzmat pojęcia informacji publicznej. Sąd I instancji przyjął nietrafnie i arbitralnie, że wszystkie ze sformułowanych przez wnioskodawcę pytań en bloc dotyczą informacji niemających waloru informacji publicznej. W tym zakresie WSA w Krakowie wskazuje jedynie, bez podania szerszej argumentacji, iż "Zdaniem Sądu skarga nie jest zasadna, gdyż żądanie zawarte we wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie każda informacja będąca w posiadaniu Burmistrza bądź odnosząca się do funkcjonowania urzędu będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez organ w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych" oraz " z okoliczności kontrolowanej sprawy wynika, że działania organu były zgodne z wymogami u.d.i.p., wobec braku charakteru informacji publicznej żądanych informacji podlegających obowiązkowi udostępnienia w oparciu o u.d.i.p." (s. 7 uzasadnienia wyroku). Brak jest tu analizy i argumentacji Sądu uzasadniającej, dlaczego żądane przez wnioskodawcę informacje nie mają w jego ocenie charakteru informacji publicznej. Uniemożliwia to NSA kontrolę instancyjną poprawności rozumowania WSA w Krakowie w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej, że niektóre z pytań E.S. zawartych we wniosku z dnia 15 czerwca 2016 r. należy rozpatrywać w oparciu o przepisy u.d.i.p. W szczególności dotyczy to pytań odnoszących się do kwestii czy organ złożył zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa kradzieży elementów instalacji C.O., jak również kiedy miała miejsce instalacja C.O. w blokach przy ul. [...] nr [...] i nr [...] w O. Należy przy tym zaznaczyć, że nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy okoliczność wskazywana w odpowiedzi organu na skargę, jakoby organ pismem z dnia 14 lipca 2016 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na jego "dalsze zapytania". W piśmie powyższym (będącym odpowiedzią na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej), udzielono odpowiedzi jedynie na jedno z pytań, informując, że "pani J.M. nie brała udziału w odbiorze montażu instalacji CO w bloku nr [...] przy ul. [...] w O. (...)". Pozostałe pytania zaś zignorowano w ogóle do nich się nie ustosunkowując. Podsumowując, zdaniem NSA, WSA w Krakowie przedwcześnie i przy braku należytej analizy uznał wszystkie z pytań za niedotyczące informacji publicznej. Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej również należało uznać za zasadny. Należy bowiem wskazać, że nawet w przypadku uznania przez organ, że żądane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej informacje nie mają takiego waloru, organ jest zobowiązany wyraźnie taką okoliczność wskazać w odpowiedzi na wniosek. Pismo organu z dnia 14 lipca 2016 r. w żaden sposób nie odnosi się do powyższego zagadnienia. Jak już wyżej wskazano, udzielono w nim odpowiedzi jedynie na jedno z pytań, pozostałe zaś pytania organ zignorował. Odnotować nadto należy, że wniosek o udostępnienie informacji wpłynął do organu w dniu 16 czerwca 2018 r., a odpowiedzi udzielono pismem z dnia 14 lipca 2016 r., podczas gdy zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli natomiast informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie termin udzielenia odpowiedzi na wniosek przekroczony został niemal dwukrotnie, a organ nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia ani o terminie, w jakim udostępni informację. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności WSA w Krakowie niezasadnie oddalił skargę na bezczynność E.S. i tym samym naruszył wskazywane przez skarżącego kasacyjnie przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1b w zw z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i w zw. z art. 9 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokona szczegółowej analizy treści pytań zawartych we wniosku E.S. z dnia 15 czerwca 2016 r. i oceni, które z nich mają walor informacji publicznej. WSA w Krakowie przeanalizuje również kwestię bezczynności organu w niniejszej sprawie zarówno pod kątem braku terminowej odpowiedzi na wniosek skarżącego, jak i braku wskazania w piśmie organu z dnia 14 lipca 2016 r., w jaki sposób organ kwalifikuje poszczególne z pytań wnioskodawcy zawartych w piśmie z dnia 14 czerwca 2016 r. tj. czy są to pytania zawierające żądanie udostępnienia informacji publicznej. Sąd kasacyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.