I OSK 2422/17

Dnia 25 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 347/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2017 roku Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 2422/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2016 r. odmawiającą przyznania J. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że choć J. K. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być wnioskującemu przyznane z uwagi na ustalone wobec wnioskodawcy prawo do renty inwalidzkiej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2016, poz. 1518 ze zm.), dalej ustawa, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł J. K. W uzasadnieniu skargi wskazał, że [...]-letni syn A., nad którym skarżący sprawuje opiekę, nie porusza się samodzielnie, bowiem dotknięty jest spastycznym porażeniem czterokończynowym i nie widzi, co spowodowane jest ślepotą korową. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności A. zostało wydane na stałe. Czteroosobowa rodzina skarżącego utrzymuje się obecnie z emerytury żony w wysokości 1170,70 zł, renty syna 644,63 zł oraz renty skarżącego w wysokości 793,22 zł. Młodsza córka kończy studia. Skarżący podkreślił, że przyznana mu renta jest rentą częściową, gdyż stan zdrowia skarżącego został uznany przez ZUS na pozwalający na wykonywanie pracy. ZUS wyliczył skarżącemu podstawę wymiaru renty na 1690,30 zł, ale w związku z możliwością podjęcia zatrudnienia zmniejszył tę podstawę do 924 zł. Skarżący nie może jednak podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad synem, wymagającym całodobowej pomocy. Skarżący chciałby zamiast renty w wysokości 793,22 zł, móc pobierać wyższe świadczenie pielęgnacyjne (1400 zł), o czym poinformował MOPS w W., deklarując chęć rezygnacji z pobierania renty, ponieważ rozumie, że nie może pobierać równocześnie obu świadczeń. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że przepisy przewidujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowią, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1). Jednak art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Sąd Wojewódzki podkreślił, że to zatem z woli ustawodawcy możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidziana została jedynie tym osobom, które – w celu sprawowania opieki - na przykład nad niepełnosprawnym dzieckiem – zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie przysługuje ani im ani podopiecznemu m.in. prawo do renty. Rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 18 października 2016 r. organy orzekające ustaliły, że A. K. zaliczony został orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2015 r. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, że opiekę nad synem sprawuje (również) skarżący J. K., który ma ustalone prawo do renty inwalidzkiej i pobiera to świadczenie od dnia 25 października 2004 r. w wysokości – od marca 2016 r. - 793,22 zł miesięcznie. Zatem organy obu instancji prawidłowo orzekły, że nie został spełniony jeden z warunków przewidzianych wyżej przytoczonymi przepisami, tzn. – skarżący ma ustalone prawo do renty inwalidzkiej, co wyklucza możliwość przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2017 r. skargę kasacyjną wniósł J. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że użyte słowo "nie przysługuje" przekłada się na konieczność wydania decyzji odmownej w zakresie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy literalne brzmienie ww. przepisu takiej możliwości nie wyklucza; 2/ prawa procesowego, tj. art. 113 § 1 w związku z art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., oraz 193 Konstytucji RP, a także 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez nieusunięcie wątpliwości poprzez skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z art. 32 oraz 71 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa z urzędu, albowiem nie zostały uiszczone w części ani w całości. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 6 k.p.a., zobowiązane są przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej do ich rozpoznawania wyłącznie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a wojewódzkie sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zakresie swej właściwości, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tym samym, ani organy administracji publicznej, ani kontrolujące ich działalność sądy administracyjne, nie mogą rozstrzygać o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego w oparciu o zasady słuszności, czy względy wynikające z zasad współżycia społecznego. Kontrola pod względem zgodności z prawem sprawowana jest wyłącznie z punktu widzenia interesu publicznego polegającego na zapewnieniu legalnego działania organów administracyjnych i przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Przepis art. 17 ustawy w ust. 1-5 ustawy ustala generalną zasadę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych ustawodawca szczegółowo wskazał tryb i określił zasady zobowiązujące organy do ich stosowania. Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wyraźnie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. renty. Z unormowania zawartego w art. 17 ustawy jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega, co do zasady, albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną (art. 17 ust. 1). Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) lub b). Przepis art. 17 ustawy stanowi zatem zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani z innych ustaw. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby zanegowanie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji. Gdyby bowiem ustawodawca, mając na względzie rozwiązanie systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) bądź b), a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w przepisach ustawy. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 3 ustawy brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nawet w przypadku, gdy inna niż ubiegająca się o to świadczenie osoba ma ustalone na osobę wymagającą opieki prawo do wcześniejszej emerytury (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/17). Sąd I Instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania kontrolowanych przez niego decyzji, stwierdzając, że posiadanie przez skarżącego prawa do renty wykluczało możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej sformułowanie "nie przysługuje" nie wymaga pogłębionych zabiegów interpretacyjnych i oznacza, że osobie, której przysługuje prawo do renty nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a organy zobligowane są do wydania w takiej sytuacji decyzji odmownej. Odnośnie do drugiego zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, dotyczącego niezłożenia przez Sąd Wojewódzki wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mógł on przynieść oczekiwanego rezultatu. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis ten daje sądowi rozpoznającemu konkretną sprawę możliwość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem jedynie w razie wątpliwości, co do konstytucyjności określonych przepisów ustawy. Nie oznacza to jednak, że sąd ma obowiązek zwracania się do Trybunału w każdym przypadku, również wówczas, gdy oczekuje tego strona postępowania. Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Takiej wątpliwości Sąd I instancji w sprawie niniejszej nie powziął. Nie było zatem żadnych podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., a sprawa została dostatecznie wyjaśniona, co uprawniało Przewodniczącego składu sędziowskiego do zamknięcia rozprawy w dniu 8 czerwca 2017 r. na podstawie art. 113 § 1 p.p.s.a. Z kolei wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dotyczy kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania uchwał zawierających rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie administracyjnej. Przepis ten nie dotyczy więc w żaden sposób trybu postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym i Sąd I instancji nie mógł go naruszyć. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.