II SA/Łd 102/17

Dnia 20 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającej je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] z dnia [...], nr [...], z dnia [...], nr [...] oraz z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Zarządu Powiatu [...] [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a." – stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Powiat [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...], nr [...], którym na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. zmieniono postanowienie z dnia [...] w zakresie terminu i podmiotu odpowiedzialnego za drogę nr [...] - ulicę A w J., gm. A. - Powiat [...] oraz nałożono "na Powiat [...] obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej dotyczącej ulicy A w okolicach skrzyżowania z ulicami B i C w J., gm. A., wskazując, że ekspertyza powinna wykazać zgodność z obowiązującymi przepisami i dotyczyć jezdni, pobocza oraz systemu odwadniającego nadto zaś być wykonana przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia oraz aktualną przynależność do Izby Samorządu Zawodowego. Termin wykonania obowiązku wyznaczono do dnia 30 listopada 2016r. Organ II instancji wskazał, że zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym, który przysługuje tylko na niektóre postanowienia. W myśl przepisu art. 141 § 1 k.p.a., jeżeli przepisy Kodeksu bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane, nie określają możliwości wniesienia zażalenia, to zażalenie takie jest niedopuszczalne. Następnie organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowi przepis art. 77 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie, dotyczące przeprowadzenia dowodu. Na postanowienie wydane na podstawie wyżej powołanego przepisu zażalenie nie przysługuje, bowiem na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, tylko gdy kodeks tak stanowi. Brak możliwości zaskarżenia postanowienia wcale nie przesądza przy tym, że nie podlega ono kontroli instancyjnej, ale może to nastąpić w postępowaniu odwoławczym od aktu administracyjnego kończącego postępowanie, w którym wydano m.in. niezaskarżalne postanowienie. Dalej organ II instancji podniósł, że stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określona przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewiduje przepis prawa. Organ odwoławczy wskazał również, że błędne pouczenie co do prawa wniesienia odwołania czy zażalenia - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie może ani przyznawać uprawnień, naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować. W świetle powyższego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne, a organ II instancji nie ma możliwości oceny prawidłowości kwestionowanego postanowienia i nie może odnosić się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, ujętych w zażaleniu. Uchybienie obowiązkowi wydania postanowienia o niedopuszczalności złożenia środka zaskarżenia i merytoryczne rozpoznanie sprawy stanowiłoby rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył Zarząd Powiatu [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o nałożeniu obowiązku pomimo nieustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy; art. 8 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku bez wszczęcia postępowania w sprawie czym organ podważył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji; art. 9 i 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron i umożliwienia im czynnego udziału w sprawie; art. 75 , art. 77 § 2 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.). Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 81c ust. 2 i 1 Prawa budowlanego w związku z ust. 3 tego artykułu, poprzez nałożenie obowiązku bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykazania przez stronę postępowania dowodów niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie prowadzone było na wniosek K. A., właścicielki działki położonej w J. przy ulicy C 4 w związku z sygnalizowanym przez wnioskodawczynię zalewaniem działek, związanym z odwodnieniem ulicy A na wysokości działek o nr 36 i 38. W trakcie przeprowadzonych przez PINB oględzin stwierdzono brak pobocza oraz występowania przepustów w zjazdach z posesji, znajdujących się przy ulicy A. Bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego PINB postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane – nałożył na właściciela obiektu "droga powiatowa [...]" - Urząd Gminy w A. obowiązek przestawienia ekspertyzy technicznej. W dniu [...] postanowieniem nr [...] PINB dla Powiatu [...] zmienił własne postanowienie nr [...] w zakresie terminu i podmiotu odpowiedzialnego za drogę nr [...] na Powiat [...] na podstawie art. 77 § 2 oraz 123 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. O wszczętym i toczącym się postępowaniu Zarząd Powiatu nie był poinformowany, nie zapewniono mu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Tym samym nie miał on możliwości przedstawienia istotnych w sprawie dowodów i dokumentów, wskazujących na przeprowadzenie robót budowlanych i utrzymanie obiektu. Zarzuty w tym zakresie podniósł w uzasadnieniu zażalenia, gdzie jednocześnie wnosił o uchylenie obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej i ewentualnie o zmianę terminu wykonania obowiązku do dnia 31 stycznia 2017r. z uwagi na brak środków zaplanowanych w budżecie roku 2016 na wykonanie ekspertyzy. Strona skarżący podniosła, że postanowienie nr [...] było pierwszym dokumentem jaki pojawił się w sprawie i który był adresowany do Zarządu Powiatu [...]. Natomiast stosownie do brzmienia powołanego przepisu (art. 81c ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy Prawo budowlane), na postanowienie o nałożeniu obowiązku przysługuje zażalenie, tymczasem organ II instancji potraktował zażalenie Zarządu Powiatu jako zażalenie na postanowienie o zmianie wcześniej wydanego postanowienia nr [...]. W takich okolicznościach postępowanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest rażącym naruszeniem powołanych przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy dodał, że pismem z dnia 20 grudnia 2016r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...], nr [...]. Jednakże w dniu 28.12.2016r. do organu odwoławczego wpłynęło postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...], nr [...], którym organ ten uchylił własne postanowienie z dnia [...], nr [...]. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...], nr [...], organ stopnia wojewódzkiego umorzył wszczęte z urzędu w dniu 20 grudnia 2016r., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...], nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, skutkując uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz pozostałych wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniami organu I instancji, wydanymi w niniejszej prawie, naruszają przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa. Jakkolwiek bowiem rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że postanowienie wydawane w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, a co za tym idzie przy jego wydaniu stosuje się ogólne zasady postępowania dowodowego, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, okoliczność ta nie przesądza wszakże o niezaskarżalności postanowienia, nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej w trybie przywołanego wyżej przepisu. Prawdą jest bowiem, że na żadne czynności dowodowe, w tym postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodu, zgodnie z k.p.a. nie przysługuje zażalenie. Logicznym jest więc, że na zmianę, uzupełnienie, czy uchylenie takiego postanowienia również zażalenie nie może przysługiwać. Potwierdza to dodatkowo fakt, że zażalenie nie przysługuje stronie nawet w sytuacji nieuwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu przez organ (art. 78 § 1 i 2 k.p.a.). Ewentualne zarzuty w przedmiocie postępowania dowodowego strona może składać tylko w odwołaniu. Jednakże zasady dotyczące postępowania dowodowego, określonego w k.p.a. doznają ograniczenia zawsze wtedy, gdy zastosowanie znajdzie przepis szczególny. Takim właśnie przepisem jest art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu na postanowienie w tym przedmiocie przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem przeprowadzenie dowodu wiąże się z koniecznością zastosowania przepisu szczególnego, to znaczy, że to ten przepis szczególny determinuje sposób postępowania organu, a jeżeli przepis ten przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego w tym przedmiocie, to również zmiana takiego postanowienia podlega zaskarżeniu. Każda zmiana stanowi bowiem w istocie nowe rozstrzygnięcie. Konkluzja organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie zmieniające postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, w trybie art. 81 ust. 2 ustawy Prawo budowalne, niezależnie od przywołanego w jego podstawie prawnej przepisu art. 77 § 2 k.p.a. jest przeto błędna, a postanowienie w tym przedmiocie wadliwe. Jednakże zaskarżone postanowienie nie jest jedynym, naruszającym prawo rozstrzygnięciem, podjętym przez organy w kontrolowanym postępowaniu. Konieczność końcowego załatwienia sprawy oraz względy ekonomiki procesowej, obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego również wydanych przez organ I instancji postanowień z dnia [...], z dnia [...] oraz z dnia [...], ponieważ w sposób istotny naruszały one prawo a wydane zostały w tej samej sprawie. Organ I instancji nie był bowiem uprawniony do zmiany postanowienia z dnia [...] w zakresie podmiotu zobowiązanego do przedłożenia ekspertyzy technicznej i terminu do wykonania powyższego obowiązku, na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. Organom administracji umknęło, że Gmina A. złożyła na ww. postanowienie zażalenie, a więc organ I instancji władny był jedynie uchylić ww. postanowienie w trybie tzw. autokontroli na podstawie art. 132 k.p.a. Wówczas też organ ten byłby uprawniony do wydania nowego postanowienia o nałożeniu obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego na właściwy podmiot. Jeżeli natomiast organ I instancji nie wydał w terminie 7 dni od daty otrzymania zażalenia postanowienia w trybie autokontroli, to miał bezwzględny obowiązek przekazać zażalenie organowi II instancji (art. 133 k.p.a.). Również postanowienie organu I instancji z dnia [...] (o uchyleniu postanowienia z dnia [...], objętego zażaleniem) zostało przeto wydane bez podstawy prawnej i z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Z uwagi natomiast na wadliwe określenie adresata postanowienia z dnia [...] także ono dotknięte jest dyskwalifikującą je wada prawną, skutkującą eliminacją z obrotu prawnego. Na marginesie już jedynie wskazać należy, że organ II instancji nie był uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji z dnia [...], bowiem postanowienie to nie było ostateczne, a obowiązkiem organu odwoławczego było rozpatrzenie zażalenia Gminy A., nie zaś wszczynanie postępowań nadzwyczajnych. Biorąc pod uwagę powyższe, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzających je postanowień organu I instancji z dnia [...], [...] i [...], uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. Prowadząc ponownie postępowanie organy rozważą potrzebę nałożenia obowiązków z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, mając na uwadze, że postanowienie, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie ma charakter kontrolny i dowodowy, zaś wydawane jest w ramach toczącego się przed organem postępowania albo też jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. a.tp.