IV SA/Wa 666/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w L., decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] o odmowie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w sprawie udzielenia zezwolenia na zakładanie przewodów, urządzeń obiektów infrastruktury technicznej (sieci dystrybucyjnej) w ramach przebudowy linii wysokiego napięcia (110 kV) [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] S.A. z siedzibą w L. wystąpiła do Starosty, trybie art. 124 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) –zwanej dalej "ugn", o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...], położoną w S. przez udzielenie zezwolenia na przebudowę, założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] służących do przesyłu energii elektrycznej. Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, orzekł o odmowie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w sprawie udzielenia zezwolenia na zakładanie przewodów, urządzeń obiektów infrastruktury technicznej (sieci dystrybucyjnej) w ramach przebudowy linii wysokiego napięcia (110 kV) [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 124 ust. 1 ugn, tj. nie została przedstawiona przez wnioskodawcę decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, dopuszczająca przebudowę lub realizację nowej inwestycji. Dołączona do wniosku decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy remontu linii elektroenergetycznej 110 kV [...] na odcinku od słupa nr [...] do słupa nr [...], która jest linią istniejącą, powstałą w latach 70-tych XX w., łączącą stacje [...]. Przedmiotowa inwestycja obejmuje trzy etapy, tj. remont od słupa [...] do słupa [...], remont od słupa [...] do słupa [...], remont od słupa [...] do słupa [...]. Łączna długość ok. 15,5 km. W ramach planowanego remontu linia zostanie dostosowana do pracy w temperaturze +80°C. W celu spełnienia wymogów bezpieczeństwa, w tym zachowania minimalnych odległości przewodów od ziemi, planowane jest podwyższenie około czterech słupów. Remont obejmować będzie również, wymianę łańcuchów izolatorów wraz z osprzętem, wymianę przewodów odgromowych, remont fundamentów oraz malowanie konstrukcji wsporczych - słupów. Zdaniem organu I instancji, przewidziane prace budowlane nie mają na celu zmiany charakteru istniejącego obiektu budowlanego, a jego podstawowe parametry, tj. długość, napięcie dla jakiego była projektowana oraz lokalizację stanowisk słupowych, pozostają bez zmian. Szerokość pasa zajmowanego przez linię nie ulega zmianie, wysokości wszystkich słupów pozostają bez zmian z wyłączeniem słupów podwyższanych w dostosowaniu do obowiązujących norm. Remont linii nie zwiększa zajętości terenu pod linią jak i powierzchni zajmowanej pod fundamenty. Od powyższej decyzji [...] S.A. z siedzibą w L. wniosła odwołanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w prowadzonym postępowaniu Starosta [...] pominął właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – B. i Z. S., którzy figurują w Księdze wieczystej nr [...]. Zatem zaskarżona decyzja nie została ona poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Ograniczenie postępowania do wydania decyzji sprawie i doręczenia jej tylko wnioskodawcy oznacza, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 Kpa przez brak ustalenie wszystkich osób będących stronami w sprawie i niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. To naruszenie prawa procesowego o charakterze kwalifikowanym jest podstawą do uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 Kpa, zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dodatkowo organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że decyzja lokalizacyjna Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. jednoznacznie określa cel jaki ma być realizowany na objętych nią nieruchomościach i nie jest to "przebudowa" (jak wnioskował inwestor), ale "remont". Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] S.A. z siedzibą w L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane – zwanej dalej "upb" poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dopuszczającego przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...], podczas gdy takim dokumentem jest złożona wraz z wnioskiem w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], której treść, ze względu na rzeczywisty charakter planowanych do wykonania przez inwestora prac, odczytywać należy jako ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci przebudowy, a nie remontu; 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa poprzez dokonanie subiektywnej oceny materiału dowodowego sprawy i literalną wykładnię treści decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy z szerokiego i obiektywnego kontekstu rozpatrywanej sprawy oraz wszystkich okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania wynika, że planowany przez skarżącą zakres prac do wykonania polega na przebudowie, a nie remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]. Wobec powyższego skarżąca Spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie w całości decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r., Nr [...] oraz zobowiązanie Starosty [...] do: a) podania do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych Starostwa [...], a także przez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnopolskim informacji o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124a w zw. z art. 114 ust. 3 i 4 ugn; b) po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w art. 124a w zw. z art. 114 ust. 3 i 4 ugn lub innych koniecznych procedur określonych przepisami prawa - wydania decyzji w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów, urządzeń obiektów infrastruktury technicznej (sieci dystrybucyjnej) w ramach przebudowy linii wysokiego napięcia (110 kV) [...]; 2) zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego, wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 2) zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przepis art. 124 ust. 1 ugn, prócz budowy nowych przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, ma także zastosowanie do prac polegających na przebudowie istniejącego już obiektu budowlanego, o której mowa w przepisie art. 3 pkt 7a upb. Spółka podkreśliła, że w niniejszej sprawie chodzi o inwestycję polegającą na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym bieżące remonty, wobec czego zastosowanie powinien mieć art. 124 ust. 1 ugn. O takiej kwalifikacji planowanej inwestycji na linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] świadczy zakres prac do wykonania, wynikający ze Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r i jej załączników na stronach 14-20. Spółka uważa, że charakter planowanych prac do wykonania przez stronę nie pozwala uznać ich za remont bowiem ten stanowią tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i których celem jest odtworzenie stanu pierwotnego. Również nazwa przedmiotu zamówienia "Modernizacja linii 110 kV relacji [...] w formule pod klucz w podziale na 6 zadań" świadczy o tym, że zamówienie dotyczy przebudowy, a nie remontu linii 110 kV. Zdaniem skarżącej, nie jest prawidłowym ustalenie Starosty [...] oraz Wojewody [...], że decyzja lokalizacyjna dotyczy jedynie remontu, a nie przebudowy. W ocenie Spółki, trzeba mieć na uwadze, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie tej decyzji powołując się na taki sam zakres prac, jak opisano to powyżej i jaki został wskazany w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Skarżąca podnosi, że w ramach kontraktu jaki realizuje spółka [...] S.A. z siedzibą w K., po wygraniu przetargu, wystąpiono bowiem do Wójta Gminy [...] oraz Wójta Gminy [...] o wydanie stosownych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie do Starosty [...] o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ugn. Bezpodstawnym, nielogicznym i nieskutecznym byłoby stwierdzanie w obu tych różnych postępowaniach innego zakresu prac do wykonania przez stronę, skoro do wykonania jest jedno i to samo zadanie realizowane na zlecenie [...] S.A. z siedzibą w L. W ocenie skarżącej, zakres przedmiotowy obu tych postępowań, a w konsekwencji także decyzji, uznać trzeba za identyczny. Skoro planowane do wykonania prace bezsprzecznie mają charakter przebudowy, to skarżąca nie mogła wystąpić do Starosty [...] o wydanie decyzji w trybie art. 124b ugn, lecz w trybie art. 124 ust. 1 ugn. To, że w decyzji lokalizacyjnej błędnie w kilku miejscach używa się zwrotu "remont" nie oznacza, że zawarte w tym dokumencie rozstrzygniecie nie dotyczy tej samej inwestycji, w sprawie której toczy się postępowanie w niniejszej sprawie (przebudowy). Rozstrzygniecie decyzji lokalizacyjnej wykładać trzeba szerzej, niż tylko literalnie w zakresie omyłkowo użytych słów "remont". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie istotne jest to, czy organ odwoławczy zasadnie uznał, że należy ponownie przeprowadzić postępowanie wywłaszczeniowe przed organem I instancji, z uwagi na obowiązek realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa), tj. zagwarantowania wszystkim stronom niniejszego postępowania prawa do udziału w każdym z postępowań zwyczajnych, składających się na administracyjny tok instancji. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy (prawidłowo ustalonych przez organ odwoławczy) Wojewoda [...] trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 Kpa. Rację ma organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne pierwszoinstancyjne należało przeprowadzić ponownie, poczynając od ustalenia stron postępowania i zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania. Poza sporem jest bowiem to, że objęta wnioskiem [...] S. A. z siedzibą w L. z dnia [...] grudnia 2015 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w S. stanowi własność B. i Z. S., co wynika z treści Kw nr [...]. Trzeba wskazać, że ograniczenie przez Starostę [...] postępowania do wydania decyzji w sprawie i doręczenia jej tylko wnioskodawcy oznacza, że decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania - art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 Kpa i art. 81 Kpa poprzez brak ustalenia wszystkich osób będących, w rozumieniu art. 28 Kpa, stronami w sprawie i niezapewnienie im czynnego udziału w każdym stadium postępowania wywłaszczeniowego, w tym i ich prawa do wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Brak czynnego udziału stron w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych, składających się na to postępowanie. W tej sytuacji Wojewoda [...] trafnie zastosował przepis art. 138 § 2 Kpa. Wobec tego, że w niniejszej sprawie zostały naruszone w sposób istotny przepisy procedury administracyjnej, a zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, przedwczesne było wypowiadanie się przez organ odwoławczy, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie o merytorycznej zasadności decyzji pierwszoinstancyjnej, w szczególności w zakresie kwalifikacji inwestycji objętej decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] jako "remontu" fragmentu linie elektroenergetycznej 110 kV [...] na terenie Gminy [...] i w zakresie oceny nieadekwatności do tej decyzji lokalizacyjnej wniosku [...] S.A. z siedzibą w L. z dnia [...] grudnia 2015 r. o tzw. "małe" wywłaszczenie, jako zawierającego żądanie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości na inne rodzajowo cele, tj. "przebudowę" tejże linii elektroenergetycznej. Skoro w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...], to opisane wyżej merytoryczne stanowisko Wojewody [...] było zbędne, a jako takie nie jest wiążące dla organu I instancji, który będzie ponownie procedował nad wnioskiem [...] S. A. z siedzibą w L. z dnia [...] grudnia 2015 r. Zatem podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 124 ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 7a upb oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa, w zakresie wskazanym w pkt 1 i 2 skargi, na tym etapie sprawy nie mogły być skuteczne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.