VI SAB/Wa 7/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Jakub Linkowski P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki dostępu do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji 1. Zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej spółki C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] września 2015 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki dostępu do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy 2. Stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły; 3. Stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. Zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej spółki C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. C. sp. z o.o. (dalej też "skarżąca") pismem z dnia [...] stycznia 2017r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezesa UKE" lub "organ") w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej zastępującej umowę stron o dostępie do budynków wchodzących w skład zasobów Spółdzielni Mieszkaniowej "O." z siedzibą w P. W skardze wniesiono o : - stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy; - zobowiązanie Prezesa UKE do wydania decyzji administracyjnej zastępującej umowę stron w terminie 30 dni od dnia, w którym nastąpi rozpoznanie skargi; - zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka opisała przebieg postępowania jak również czynności podejmowane przez organ oraz wskazała, że wniosek o wydanie decyzji w sprawie dostępu do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji wpłynął do Prezesa UKE w dniu [...] września 2015r. a zatem postępowanie toczy się już 15 miesięcy, a ustawowy termin do wydania decyzji został już przekroczony pięciokrotnie. Podkreśliła, że organ kolejnymi postanowieniami powołując się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy wyznaczał kolejne terminy jej załatwienia (postanowieniem z [...] marca 2016r. – termin [...] czerwca 2016r., postanowienie z dnia [...] maja 2016r. – termin [...] sierpnia 2016r., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. – termin [...] października 2016r., postanowieniem z dnia [...] października 2016r. – termin [...] grudnia 2016r. ). Wskazała, że z uwagi na to, iż postępowanie trwało dłużej niż przewidują to przepisy prawa, skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2016r. wniósł o podjęcie niezwłocznych działań mających na celu przyspieszenie prowadzonego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji w sprawie. Skarżący podkreślił, że prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się do długich okresów, w których nie podejmuje się żadnych czynności lub postepowanie zmierzające do ustalenia stanu faktycznego prowadzone jest w sposób skrajnie drobiazgowy (np. poprzez wezwanie operatora infrastruktury mobilnej do wskazania czy posiada sieci stacjonarne), co w konsekwencji powoduje paraliż działania organu. Podkreślono również, że kolejne działania organu są podejmowane po interwencji skarżącej spółki, np. po doręczeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z własnej inicjatywy czynności podejmowane przez organ są podejmowane rzadko co powoduje opieszałość. Skarżąca wyjaśniła również, że jej zdaniem aktualnie wszystkie konieczne do ustalenia w toku postępowania przesłanki wydania decyzji administracyjnej zostały wyjaśnione a większość niezbędnych informacji została organowi dostarczona od razu we wniosku przez skarżącą. Skarżąca wskazał przy tym, iż jej zdaniem bezzasadne są twierdzenia organu co do konieczności dalszego weryfikowania stanu prawnego nieruchomości objętych wnioskiem, gdyż uczestnik postępowania potwierdził fakt sprawowania zarządu nieruchomościami objętych wnioskiem (z wyłączeniem kilku punktur adresowych co do których skarżąca cofnęła wniosek), a zatem prowadzenie dalszych czynności związanych z ustaleniem statusu uczestnika postępowania jako użytkownika wieczystego jest zbędne. Reasumując skarżąca wskazała, że wobec ustalenia w toku postępowania, iż istniejące instalacje nie odpowiadają zapotrzebowaniu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, to wypełniona została przesłanka z art. 30 ust.1 pkt 3 lit. b) w związku z ust. 1a pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.nr 106, poz. 675 ze zm – dalej ustawa o wspieraniu rozwoju) i tym samym możliwe jest wydanie decyzji administracyjnej umożliwiającej jej budowę własnej infrastruktury światłowodowej. Podobnie, gdy ustalono, że uczestnik postępowania jest zarządcą nieruchomości objętych wnioskiem, to zbędna jest dalsza weryfikacja stanu prawnego poszczególnych nieruchomości, bowiem pozostaje to bez znaczenia dla sprawy. Tym samym skoro wszelkie istotne fakty zostały przez organ ustalone to decyzja winna zostać wydana niezwłocznie. W odpowiedzi na skargę organ pismem z dnia [...] lutego 2017r. wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na bezzasadność. Organ wskazał przy tym na przebieg postępowania oraz podniósł, że w sprawie występuje szereg okoliczności wskazujących na jej zawiły charakter, uzasadniających jednocześnie długość trwania postępowania dowodowego. Do okoliczności tych organ zaliczył: - konieczność ustalenia uprawnienia Spółdzielni (uczestnika) do występowania w charakterze strony w sprawie zapewnienia dostępu do każdej nieruchomości, co nie mogło nastąpić jedynie w oparciu o informacje zawarte we wniosku i w odpowiedzi spółdzielni na zawiadomienie o wszczęciu postępowania; - konieczność określenia znaczenia istnienia znajdujących się już w Budynkach I światłowodów instalacji telekomunikacyjnych, które I. jest gotowa udostępnić skarżącej, dla możliwości uwzględnienia żądania operatora w zakresie ustalenia warunków dostępu do nieruchomości I, polegającego na umożliwieniu skarżącej wykonania instalacji telekomunikacyjnych Budynków I; Podsumowując organ wskazał, że szeroki zakres żądań skarżącej, problemy związane z ustaleniem stanu faktycznego oraz trudności dotyczące interpretacji zebranego materiału dowodowego w świetle aktualnego brzmienia przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju decydują o szczególnie skomplikowanym charakterze postępowania prowadzonego z wniosku skarżącej. Z tego też względu zdaniem organu zarzut rażącego naruszenia terminu do wydania decyzji wynikającego z artykułu 22 ust.1 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju, a także art. 12 k.p.a. nie są słuszne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się mieć usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy zauważyć, iż w świetle znowelizowanego przepisu art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wezwanie takie strona skarżąca skierowała do Prezesa UKE w piśmie z dnia [...] października 2016r., czym wyczerpała stosowny tryb postępowania. Zauważenia na wstępie wymaga również, że przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie przez Prezesa UKE postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącej o wydania decyzji administracyjnej zastępującej umowę stron w przedmiocie dostępu do budynków wchodzących w skład zasobów Spółdzielni Mieszkaniowej "O." z siedzibą w P. Po analizie skargi oraz nadesłanych przez organ wyjaśnień i akt sprawy a także po przebadaniu przebiegu postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE, Sąd doszedł do wniosku, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, pomimo podejmowanych przez ten organ działań, jest zasadna. Przyjmuje się na ogół, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a., zasadę szybkości postępowania administracyjnego (por. np. P. Dobosz: Milczenie i bezczynność w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2011 r. s. 73 i nast.). Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13, lex nr 1369030). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W kontrolowanej sprawie Prezes UKE prowadził postepowanie nieefektywnie a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania – okres ponad półtoraroczny - ale także jego konkretne zachowania procesowe. Otóż jak wynika z akt sprawy pismo zawierające wniosek skarżącej o wydanie decyzji stwierdzającej obowiązek Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. zapewnienia wnioskodawcy dostępu do nieruchomości, w tym do budynków posadowionych na nieruchomościach określonych w załączniku do wniosku, wpłynął do organu w dniu [...] września 2015r. co potwierdza prezentata organu przybita na tym piśmie. Jak wynika z akt organ poinformował strony o wszczęciu postępowania pismem z dnia [...] października 2015r. wzywając jednocześnie do przedstawienia stanowiska oraz wskazania jaka i czyja infrastruktura telekomunikacyjna znajduje się na nieruchomościach, w tym również w budynkach. Przy czym stanowisko Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. zostało wyrażone już pismami z dnia [...] października 2015r. i [...] listopada 2015r., z dnia [...] listopada 2015r. (wpływ do organu [...] listopada 2015r. i [...] listopada 2015r. , w dniu [...] grudnia 2015r.). Kolejnymi pismami z dnia [...] i [...] stycznia 2016r. i [...] marca 2016r. organ wezwał podmioty świadczące usługi w budynkach znajdujących się na nieruchomościach objętych wnioskiem o udzielenie informacji czy posiadają one instalacje w poszczególnych obiektach budowlanych wskazanych w pismach oraz przyłącza telekomunikacyjne doprowadzone do budynków wraz z wskazaniem w jakiej technologii. Odpowiedzi na te wezwania wpływały do organu począwszy od [...] stycznia 2016r. do [...] lipca 2016r.. a w dniu [...] lutego 2016r. i w dniu [...] czerwca 2016r. wpłynęło stanowisko Spółdzielni Mieszkaniowej "O." wskazujące na żądanie organu nr ksiąg wieczystych nieruchomości oraz wskazujące, że w stosunku do części nieruchomości Spółdzielnia sprawuje zarząd nad nieruchomościami i ma roszczenie wynikające z art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolejne pismo wzywające do przedłożenia informacji w sprawie organ wystosował do Urzędu Miasta P. dopiero w dniu [...] listopada 2016r. a odpowiedz została nadesłana pismem z dnia [...] grudnia 2016r. Nie ulega również wątpliwości ze w międzyczasie wskazując na skomplikowanych charakter sprawy organ kilkakrotnie wyznaczał nowe terminy do jej załatwienia. W świetle wskazanego powyżej przebiegu postępowania w sprawie, należy stwierdzić, że niewątpliwie organ podjął czynności w sprawie niezwłocznie i początkowo było ono prowadzone sprawnie. Jednakże od dnia [...] czerwca 2016r. do dnia [...] listopada 2016r. organ nie podejmował żadnych czynności. Nadto po wpłynięciu odpowiedzi z Urzędu Miasta P. w dniu [...] grudnia 2016r. również nie były podjęte żadne czynności w sprawie poza wydawaniem kolejnych postanowień przedłużających postępowanie. Sąd stwierdza zatem, że podejmowane przez organ czynności choć były niezbędne nie były podejmowane przez organ niezwłocznie. Nadto cześć z podejmowanych czynności mogła być podejmowana przez organ równocześnie bez oczekiwania na nadesłane informacje i dokumenty. Nie wymagały one też np. pracochłonnego przeszukiwania archiwów. A nadto niewątpliwie od dnia [...] grudnia 2016r. w sprawie nie są podejmowane żadne czynności (na co wskazują akta sprawy). Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu była niewątpliwa. Nie miała ona jednak charakteru rażącego bowiem niewątpliwie charakter sprawy wymaga od organu poczynienia dokładnych ustaleń a zakres nieruchomości objętych wnioskiem skarżącej niewątpliwie był duży co utrudniało sprawne prowadzenie postępowania. Prezes UKE działał w sposób przewlekły naruszając tym samym przepis art. 22 ust.1 ustawy o wspieraniu i rozwoju (w brzmieniu zarówno do 30 czerwca 2016r. jak i w brzmieniu od 1 lipca 2016r.). Czynności procesowe były bowiem podejmowane w sposób nieefektywny . Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uznając, iż w niniejszej sprawie organ dopuścił się przewlekłości jednak bez rażącego naruszenia prawa. Sąd rozpoznając skargę uwzględnił również, że do dnia wyrokowania nie została w sprawie wydana decyzja. Powyższe spowodowało, że żądanie skarżącej zawarte w pkt 2 wniosków skargi – dot. wyznaczenia organowi terminu do zakończenia postępowania, stało się uzasadnione O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.