I GSK 232/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1738/16 w sprawie ze skargi Spółki A na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zwrotu dofinansowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., V SA/Wa 1738/16 oddalił skargę Spółki A (dalej: Strona) na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zwrotu dofinansowania. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie – powołując się na treść art. 173, art. 176 w zw. z art. 177 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniósł pełnomocnik Spółki zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 67 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 6 oraz art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że zobowiązanie z tytułu należności, o której mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p., powstaje przed dniem uzyskania przez decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., waloru ostateczności, wskutek czego możliwe było zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 55 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej: o.p.); 2) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez akceptację braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy w kontekście zarzutów Skarżącej; – art 141 § 4 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zaaprobowanie braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienie w sposób należyty przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ odwoławczy orzekając o utrzymaniu w mocy postanowienia Organu I instancji; – art 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 8 oraz art. 126 k.p.a. poprzez zaakceptowanie prowadzenia postępowania i wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem zasady budowania zaufania do władzy publicznej, – które to naruszenia skutkują nieprawidłową kontrolą działalności administracji publicznej wykonywanej na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., w następstwie czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono, pomimo przesłanek do jej uwzględnienia. Mając powyższe na względzie wniósł o: – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także: – zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną zażądano jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu; żadna z nich nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 1 w zw. z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Wedle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte w obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, albowiem stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących obrazy prawa procesowego, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazać należy, że nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim – w zakresie obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 126 k.p.a. wskazać należy, że Sąd I instancji in fine uzasadnienia odniósł się do tego zarzutu skargi, który był rozpatrywany przez Sąd pierwszej instancji. Uczynił to skrótowo albowiem poprzedził to obszernym wywodem dotyczącym charakteru płatności – w zakresie wpłaconej kwoty 100 zł. W motywach skargi kasacyjnej (patrz pkt 3.3.5 uzasadnienia) zwrócono uwagę na to, że konieczna była ocena, czy istniały "podstawy do dokonania zaliczenia wpłaty w wysokości 100 zł, skoro decyzja z dnia 11.2.2016 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania nie była wówczas ostateczna". Otóż – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – skoro Spółka uiściła kwotę 100 zł po wezwaniu Organu do zwrotu udzielonego dofinansowania w wysokości 515 693,63 zł, to należało ją zaliczyć w poczet należności, ustalając uprzednio, czy mają one charakter cywilnoprawny, czy też podłoże administracyjnoprawne. Organy przyjęły prawidłowo tę drugą opcję i bez znaczenia jest to, czy mamy do czynienia z dobrowolnym świadczeniem (a tak było w niniejszej sprawie), czy jest ono wymagane na podstawie decyzji administracyjnej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w przypadku uiszczenia w trybie dobrowolnej płatności 515 693,63 zł do wydania decyzji w ogóle by nie doszło, co nie oznacza, że należałoby do jej rozliczenia stosować koncepcję cywilistyczną. Bez znaczenia – w takim stanie rzeczy – jest kwestia ostateczności bądź nieostateczności decyzji (pkt 3.3.6. uzasadnienia skargi kasacyjnej). Nie znajduje podstaw zarzut skargi kasacyjnej oparty o treść art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., albowiem Sąd I instancji trafnie zaakceptował rozumowanie Organu II instancji, który dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosował właściwe normy prawne. Z przyczyn wyżej wskazanych argumentacja Spółki (pkt 3.4.4. uzasadnienia skargi kasacyjnej) nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd drugiej instancji. Podążając konsekwentnie tym tokiem rozumowania również odnośnie zarzutu naruszenia treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Pamiętać bowiem należy, że Organ odwoławczy nie jest związany stanowiskiem Organu niższego stopnia i rozpoznaje sprawę na nowo, a zatem może – z pominięciem treści art. 8 k.p.a. – inaczej stosować normy prawne w ramach zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (pkt 3.5.3 uzasadnienie skargi kasacyjnej). Istotne – w kontekście pkt 3.5.5 oraz 3.5.7 uzasadnienia skargi kasacyjnej. – jest to, że Sąd I instancji owe naruszenia art. 8 k.p.a. dostrzegł i prawidłowo omówił, uznając ostatecznie, że uiszczenie należności w kwocie 100 zł na poczet kwoty wskazanej w wezwaniu nie może być oceniane na płaszczyźnie prawa cywilnego. Nie można uznać – w świetle pkt 3.5.8 uzasadnienia skargi kasacyjnej – że decydujące znaczenie ma dyspozycja skarżącej Spółki. Nie można za zasadny – z braku zaistnienia usprawiedliwionych podstaw – uznać zarzutu dotyczącego obrazy przepisów prawa materialnego. W szczególności przypomnieć należy, że kwota 100 zł została zwrócona przez Spółkę po uprzednim otrzymaniu wezwania do zwrotu kwoty 515 693,63 zł z odsetkami. Jest oczywiste, że Spółka nie musiała zwracać ani części, ani całości kwoty dotacji i oczekiwać na uruchomienie przez właściwy Organ postępowania, który wyda odpowiednią decyzję zobowiązującą do zwrotu dofinansowania. Jeżeli zatem – stosownie do § 17 ust. 1 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 207 ust. 1 u.f.p. – Spółka zwróciła część dofinansowania po uprzednim wezwaniu wystawionym w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p., to należało uznać, że beneficjent podziela stanowisko instytucji żądającej zwrotu środków uznając, że dofinansowanie w części zwróconej zostało pobrane nienależnie. W takiej bowiem sytuacji, zgodnie z dyspozycją art. 207 ust. 10 u.f.p. – gdyby zwrócono całość dotacji – nie wydaje się decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.; ta zaś zasada ma ograniczone zastosowanie, kiedy zwrócono 100 zł. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zwrócona na wezwanie powyższa kwota dofinansowania wypełnia definicję środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności o charakterze publicznoprawnym z art. 60 pkt 6 u.f.p.; w myśl art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy, nieuregulowanych w u.f.p. stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III o.p. Ponieważ przepisy procedury administracyjnej nie regulują sposobu zaliczania wpłat dokonywanych na poczet niepodatkowych należności o charakterze publicznoprawnym, przeto mają zastosowanie regulacje zawarte w o.p., w tym art. 55 § 2 tej ustawy, który stanowi, że jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej (wraz z odsetkami), to wpłatę rozlicza się proporcjonalnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na aprobatę sugestie (zawarte m.in. w punkcie 3.2.2 i 3.2.8 uzasadnienia skargi kasacyjnej), że uiszczona należność w kwocie 100 zł jest należnością cywilnoprawną. Poza twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, który wyraża takie właśnie przekonanie, brak jest wykazania – np. przez analizę regulacji pomieszczonych w umowie dot. dofinansowania, że zwrócona kwota taki charakter posiada. Nie zastąpią tej analizy wskazane judykaty, jak też ustalenie poczynione w nieprawomocnym wyroku V SA/Wa 1927/16 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na koniec wypada zwrócić uwagę, że zarzut skargi kasacyjnej – w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego – winien wskazywać (z racji błędnej wykładni) jej prawidłowy kierunek, czego brakuje także w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia. Negacja obszernych i logicznie spójnych rozważań Sądu pierwszej instancji nie może ograniczać się tylko do hasłowego uzasadnienia zarzutów, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa, jak też w treści zawartej przez strony umowy. Mając powyższe na uwadze – z uwagi na brak uzasadnionych podstaw skargi kasacyjnej – należało w trybie art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.