II OSK 1811/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1065/16 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek R. C. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1065/16 uwzględnił skargę K. S. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] września 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą w tym: zjazdem z drogi, parkingiem, dominantą (logo - reklama) na budynku na działce nr ewid. [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] położonej w L. Jak wskazał Sąd I instancji, Kolegium w ramach postępowania odwoławczego nie odniosło się do wszystkich zarzutów skarżącego, czym naruszyło art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej zwanej Kpa), zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Kolegium w zaskarżonej decyzji nie odniosło się przede wszystkim do zarzutu dotyczącego braku wskazania przez organ działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Organ odwoławczy nie wskazał, która działka sąsiednia jest zabudowana w wyżej opisany sposób. Nie odniesiono się także do kwestii dotyczącej obsługi komunikacyjnej działki nr [...] oraz działki nr [...]. Organ nie dokonał nadto oceny, czy w przedmiotowej sprawie zasadne jest zastosowanie wykładni i wytycznych z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt. II SA/Po 986/13, w świetle treści art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz.1369; dalej zwanej Ppsa). 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części, w której Sąd nie uchylił decyzji organu I instancji, tj. decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2016 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134, art. 135 oraz art. 153 Ppsa, przez niesłuszne nieuchylenie decyzji organu I instancji, który naruszył przepisy prawa materialnego poprzez: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 "pkt i 3" ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej zwanej upzp) poprzez uznanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia do ww. działki, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, 2) niezastosowanie art. 1 ust. 3 upzp poprzez brak wyważania interesu publicznego oraz interesów prywatnych relewantnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o zmianę w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości decyzji organu I instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi kasacyjnej. 4. Pismem z 17 grudnia 2020 r. uczestnik postępowania R. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 5.3. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela wykładnię i zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaprezentowaną przez Sąd I instancji dotyczącą odczytania przesłanek ustalenia warunków zabudowy. W żadnym razie rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od wyważania interesu publicznego oraz interesów prywatnych relewantnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 upzp. Nie może zatem być mowy o niezastosowaniu w sprawie art. 1 ust 3 upzpz jako uchybieniu stanowiącym podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. 5.4. Nie zasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 tak pkt 1 jaki 3 upzp. Wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp "zasada kontynuacji zabudowy" nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Natomiast przez pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się na pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 502/13). Ponadto pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2089/12). 5.5. Ponadto jak wskazał Sąd I instancji ,organ odwoławczy odniósł się do tej w uzasadnieniu decyzji do kwestii dostępności infrastruktury technicznej i uznał zapewnienie dostępu do niej za wystarczające dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, taka ocena powinna zostać przedstawiona jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie w odpowiedzi na skargę. Jednak nie oznacza to niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. 5.6. W tym kontekście nie można dostrzec oczywistej wadliwości decyzji organu I instancji i konieczności jej uchylenia. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, konieczne jest odniesienie się przez Kolegium do zawartych w odwołaniu zarzutów. W szczególności organ powinien dokonać oceny, czy zmienił się stan faktyczny sprawy i w zależności od jej wyniku powinien rozważyć zastosowanie się, na podstawie art. 153 Ppsa, do wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt. II SA/Po 986/13, co będzie miało wpływ na wynik merytorycznego rozstrzygnięcia. 5.7. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający dla organu II instancji do wydania decyzji merytorycznej. Nie było zatem potrzeby uchylenia również decyzji organu I instancji. Przecież organ II instancji powtórnie rozpoznaje sprawę administracyjną w tym celu, aby została ona załatwiona w sposób merytorycznie prawidłowy i zgodny z prawem. Organ ten powinien dążyć do podjęcia rozstrzygnięcia co do meritum, a nie do uchylenia zaskarżonego aktu w sytuacji stwierdzenia jakiegokolwiek uchybienia, którego dopuścił się organ I instancji. Odwrotne, mechaniczne pojmowanie instancyjności postępowania administracyjnego prowadziłoby do niekończącego rozpoznawania tych samych spraw, które krążyłyby między dwoma instancjami. Tymczasem podstawowym celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie danej sprawy, a nie skupianie się na samych tylko uchybieniach organów i na tym, żeby zarówno w ramach I, jak i II instancji strona miała możliwość zajęcia stanowiska w oparciu o ten sam materiał dowodowy, równie obszerny i treściowo ze sobą zbieżny (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1941/20). W okolicznościach niniejszej sprawy nieuchylenie przez Sąd I instancji powołanej decyzji Burmistrza Miasta Lubonia z 31 maja 2016 r. nie stanowi naruszenia art. 134, art. 135 oraz art. 153 Ppsa. Sprawa nie wymaga bowiem ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a wyłącznie szczegółowej oceny podniesionych przez skarżącego zarzutów, co jest możliwe w ramach postępowania odwoławczego. 5.8. W związku z powyższym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.