III SA/Kr 477/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) WSA Janusz Bociaga Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie przyznania świadczenia rodzicielskiego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z 13 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z [...] 2016 r., którą odmówiono skarżącej A. P. świadczenia rodzicielskiego w związku z opieką nad synem F. P. i orzekło w ten sposób, że przyznało skarżącej świadczenie w wysokości: – 1 000 zł miesięcznie - od 1 lipca 2016 r. do 30 listopada 2016 r., – 838,70 zł - od 1 grudnia 2016 r. do 26 grudnia 2016 r. Zdaniem Kolegium skarżąca spełniła warunki określone w art. 17c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), tj. była uprawniona do świadczenia rodzicielskiego w związku z urodzeniem syna i opieką nad nim. Skarżąca co prawda pobierała już świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką L. P., jednak wbrew twierdzeniom organu I instancji, w świetle art. 17c ust. 9 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad innym dzieckiem niż to, na które rodzic starał się o przyznanie świadczenia rodzicielskiego, nie stanowiło przeszkody w przyznaniu tego świadczenia. Kolegium odwołało się przy tym do orzeczeń sądów administracyjnych, cytując istotne dla interpretacji fragmenty uzasadnień wyroków. Ponadto Kolegium wskazało, że zastosowanie znajdzie art. 19 c ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1217), gdyż syn skarżącej urodził się przed wejściem w życie art. 17c ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. przed 1 stycznia 2016 r. W przypadku dzieci urodzonych przed dniem 1 stycznia 2016 r. świadczenie rodzicielskie przyznać należało więc od 1 stycznia 2016 r. do upływu, w przypadku urodzenia jednego dziecka podczas jednego porodu 52 tygodnia liczonego od dnia porodu, pod warunkiem, że wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego został złożony w okresie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy tj. do 1 kwietnia 2016 r. W przypadku złożenia wniosku po tym terminie, świadczenie rodzicielskie przyznać należało począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony. W związku z tym, że skarżąca złożyła wniosek w dniu 19 lipca 2016 r., stąd też świadczenie rodzicielskie przysługiwało jej od 1 lipca 2016 r. do upływu 52 tygodnia liczonego od dnia porodu. Syn skarżącej urodził się 28 grudnia 2015 r., zatem 52 tydzień liczony od dnia porodu upływał 26 grudnia 2016 r. Świadczenie rodzicielskie przysługiwało zatem w pełnej wysokości tj. 1 000 zł miesięcznie od 1 lipca 2016 r. do 30 listopada 2016 r., a od 1 grudnia 2016 r. do dnia 26 grudnia 2016 r. - stosownie do art. 17c ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych - w kwocie 838,70 zł (1 000 zł : 31 dni x 26 dni). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zakwestionowała datę, od której zostało przyznane świadczenie rodzicielskie. W ocenie skarżącej świadczenie to winno być przyznane od dnia 1 stycznia 2016 r., gdyż została wprowadzona w błąd przez pracownika organu I instancji, co spowodowało, że nie złożyła formularza wniosku w terminie 3 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaznaczyła, że Kolegium przyznawało już innym świadczenia z wyrównaniem od momentu urodzenia dziecka, bez względu na fakt niezachowania ustawowego terminu. Do skargi została dołączona m.in. skierowana do wójta skarga na urzędniczkę załatwiającą sprawy skarżącej w Gminie. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Kolegium wyjaśniło, że obojętne są przyczyny uchybienia trzymiesięcznego terminu do złożenia wniosku Termin ten był bowiem terminem materialnym – w ocenie Kolegium nie mógł więc zostać przywrócony. Jego uchybienie, niezależnie od przyczyn spowodowało utratę prawa do świadczenia rodzicielskiego od dnia wejścia w życie art. 17 c ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. od dnia 1 stycznia 2016 r. Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. skarżąca argumentowała, że w analogicznej sprawie znanej jej matki, SKO uznało, że faktycznie wniosek został złożony dużo wcześniej niż wynikało to z pisemnego wniosku i świadczenie zostało przyznane z wyrównaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sporu była możliwość przyznania skarżącej świadczenia rodzicielskiego z wyrównaniem od 1 stycznia 2016 r. Źródłem sporu było przekonanie urzędników Gminy, że jakikolwiek zbieg prawa do świadczeń zgodnie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczał możliwość pobierania świadczenia rodzicielskiego jeżeli jednocześnie rodzic pobierał świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy itp., nawet jeżeli świadczenia te pobierane były na inne dzieci. Przyczyną takiego stanowiska Wójta Gminy i urzędników gminnych, co potwierdzają akta sprawy, był pogląd administracji rządowej (opinia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej znak DSR-IV.074.36.2016.AW z 10 listopada 2016 r., oraz powołujące się nią nie stanowisko Urzędu Wojewódzkiego z 16 listopada 2016 r. znak WP-V.40.138.2016). Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz organów orzeczniczych drugiej instancji (SKO) ustabilizował się jednolity pogląd, że wymieniony w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zbieg uprawnień do określonych w nim świadczeń ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie jak i osoby wymagającej opieki. Innymi słowy, przytoczony wyżej przepis dotyczy prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru osoby uprawnionej w sytuacji wychowania lub opieki nad tym samym dzieckiem, a nie dotyczy przypadku, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi dziećmi. Nie można bowiem przyjąć, że z punktu widzenia normy zawartej w art. 27 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, istotne jest wyłącznie to, czy osoba uprawniona pobiera jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, a bez znaczenia pozostaje okoliczność nad kim sprawowana jest opieka lub wychowanie. Komentowany przepis stanowi bowiem o zbiegu uprawnień, które nie mogą być rozpatrywane bez badania przesłanek uprawnień w przypadku świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego, które są uprawnieniami przyznawanymi w stosunku do sprawowania opieki nad konkretnym podmiotem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 14 czerwca 2017 r. III SA/Go 205/17 i powołane tam orzeczenia; wszystkie wyroki sądów administracyjnych dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzekający w niniejszej sprawie Sąd pogląd ten podziela w całości i uznaje za swój. W tej sytuacji zasadnie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję kierując się, na co zresztą wskazał w uzasadnieniu, wykładnią prezentowaną przez sądy administracyjne. Kolegium umknęło jednak, że w sprawie skarżącej sam wniosek o przyznanie świadczenia mógł zostać złożony ustnie, a w wyniku przekonania urzędników gminnych o prawidłowej interpretacji przepisów, zostały zaniechane czynności zmierzające do usunięcia błędów wniosku poprzez jego złożenie w formie formularza. Wzór wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego został wprowadzony zgodnie z §10 rozporządzeniem Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 2284) załącznikiem nr 16 do tegoż aktu prawnego. Zgodnie z §12 ww. rozporządzenia formularze wniosków oraz innych dokumentów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych udostępniać miał organ właściwy prowadzący postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych. Wprowadzona w ww. §12 rozporządzenia wykonawczego zasada udostępniania formularzy wniosków jest m.in. realizacją art. 7 i 9 k.p.a. Zgodnie z powołanymi przepisami organ nie tylko ma obowiązek informować strony o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, ale wręcz ma czuwać nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa co wyraża się m.in. w udzielaniu wszelkich niezbędnych wyjaśnień. Zasada wyrażona w tym przepisie ma na tyle fundamentalne znaczenie, iż tylko jej naruszenie może przynieść w rezultacie uchylenie decyzji administracyjnej formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu szczególnie wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 czerwca 2017 r., III SA/Kr 394/17 i powołane tam orzeczenia). Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podkreśla, że skarżąca od samego początku prezentowała stanowisko, że już w grudniu 2015 r. "interesowała się sprawą" rozmawiając na ten temat osobiście z urzędniczką w gminie. W ocenie Sądu ta okoliczność może świadczyć o tym, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego został złożony przed upływem 3 miesięcy od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych. Nota bene ustawa ta weszła w życie w części dotyczącej świadczenia rodzicielskiego z dniem 1 stycznia 2016 r. (art. 22), w sytuacji gdy wzory formularzy zaczęły obowiązywać dopiero od 2 stycznia 2016 r. (§17 ww. rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2015 r.). W ocenie Sądu organy naruszyły art. 77§1 k.p.a. Nie prowadziły bowiem w ogóle postępowania dowodowego, czy skarżąca złożyła ustnie stosowny wniosek zgodnie z art. 19 ust. 4 ww. ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw przed upływem 3 miesięcy od daty jej wejścia w życie, a priori przyjmując, że wniosek taki został dopiero skutecznie złożony 19 lipca 2016 r. Powołany wyżej art. 77 §1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W orzecznictwie wskazuje się więc, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego (por wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2017 r., IV SA/Po 1016/16). Zgodnie z brzmieniem art. 64§2 k.p.a. sprzed 1 czerwca 2017 r. (nowelizacja, która weszła z tym dniem w życie pozwala wydłużyć termin usuwania braków) jeżeli podanie nie czyniło zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należało wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Sąd zdaje sobie sprawę, że trzymiesięczny termin z art. 19 ust. 4 ww. ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego (dotyczy bowiem terminu wykonania określonych czynności w celu nabycia praw do konkretnych świadczeń, a nie terminu na dokonanie czynności procesowych w toczącym się postępowaniu administracyjnym) i w związku z tym nie może on być przywracany na zasadzie art. 58 k.p.a. Niemniej jednak nie oznacza to, że nie można przyjąć, że czynność prawa materialnego (tu: wniosek o ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego) została dokonana w terminie tyle tylko, że w nieprawidłowej formie (ustnie osobiście lub np. przez telefon). Podania z art. 64 k.p.a. dotyczą bowiem zarówno czynności procesowych jak i czynności prawa materialnego. Zgodnie z art. 63 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych czy też rozporządzeń wykonawczych nie stanowi, że złożenie wniosku w innej formie niż na formularzu przewidzianym w ww. rozporządzeniu z 8 grudnia 205 r. skutkuje automatycznie jego bezskutecznością i organ nie ma obowiązku wyzywać o uzupełnienie braków, na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd ponowienie podkreśla, że ww. §12 rozporządzenia z 8 grudnia 2015 r. wręcz nakazywał organom udostępnianie formularzy wniosków. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa procesowego jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).