II OSK 2644/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 393/16 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi W. S. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru powołania na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę W. S. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie zamiaru powołania konkretnej osoby na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął, że poza sporem w sprawie było to, że przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wezwał Zarząd Województwa D. do usunięcia wskazanego przez niego naruszenia prawa przez zakwestionowaną uchwałę w przedmiocie zamiaru powołania pana M. N.-N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych. Następnie wniósł skargę do sądu za pośrednictwem organu przed upływem 60 dni od doręczenia tego wezwania. Nie mniej jednak, zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego uprawnienia wynikające z konkretnego przepisu prawa administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że skarżący powołując się na posiadanie legitymacji procesowej do złożenia skargi, upatruje naruszenie jego interesu prawnego w niedopuszczeniu go do II etapu konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Mając jednak na uwadze charakter, przedmiot, treść i postanowienia zaskarżonej uchwały nie można uznać , że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną skarżącego przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego czy bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługującego mu prawa albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie art. 90 ust.1 ustawy o samorządzie województwa konieczne jest wykazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie wydania uchwały na sytuację skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wynika to z charakteru i treści zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi jest uchwała z dnia [...] czerwca 2016r. w sprawie zamiaru powołania M. N. – N. na stanowisko dyrektora Opery W. na okres trzech sezonów artystycznych. W § 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że "wyraża się zamiar powołania określonej osoby" . Należy wobec tego uznać, że kwestionowana uchwała jest dopiero wyrazem woli podjęcia działań w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora. Ma ona charakter intencyjny, a nie imperatywny czy też docelowy, nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego, wynikających z przepisów prawa materialnego. Przedmiotowa uchwała nie może zatem naruszyć interesu prawnego, bowiem nawet pośrednio nie kształtuje żadnej sytuacji prawnej, nie wpływa ona na prawa i obowiązki skarżącego, jest dopiero wstępnym etapem podjęcia działań umożliwiających w przyszłości powołanie dyrektora tej Opery. Konsekwencją tego jest uznanie, że nie przysługuje skarżącemu w niniejszej sprawie legitymacja skargowa na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Z kolei ustalenie braku legitymacji procesowej powoduje, że Sąd nie może badać legalności zaskarżonej uchwały w kontekście procedury i zasad jego podjęcia. Uruchamiana w trybie art. 90 ust.1 ustawy o samorządzie województwa kontrola sądowa może być bowiem wszczęta jedynie przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Stwierdzenie zatem braku legitymacji procesowej skarżącego skutkowało na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzuceniem skargi. W. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U.2016 poz. 486 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 poz.406 ze zm.) w zw. z § 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. 2004 nr 154 poz. 1629 ze zm.) mające istotny wpływ na wynik przyjętego rozstrzygnięcia, a wyrażające się w przyjęciu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały o zamiarze powołania na dyrektora instytucji kultury, która jest kierowana przez organizatora konkursu do organu nadzoru, a to z tego względu, że jest to uchwała intencyjna i nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia naruszonych przepisów powinna prowadzić do konkluzji, że skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu tej uchwały, gdyż związana jest ona z elementem procedury konkursowej na stanowisko w instytucji kultury z którego to konkursu skarżący został wykluczony z drugiego etapu i jest ona niezbędna do ostatecznego zakończenia konkursu, gdyż poprzedza uchwałę o powołaniu na dyrektora instytucji kultury, a tym samym wskazana uchwała stanowi potwierdzenie przez organizatora prawidłowości przeprowadzenia konkursu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią wysuwającą się na pierwszy plan jest kwestia nieważności postępowania, która zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Ta przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego powoduje, że pomimo, że skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, to w pierwszej kolejności należało rozważyć właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania zgodności z prawem uchwały w przedmiocie zamiaru powołania na stanowisku dyrektora opery. Uchwała zarządu województwa d. w sprawie zamiaru powołania na stanowisko dyrektora nie zalicza się do objętych właściwością sądu administracyjnego form działania administracji publicznej wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona uchwała nie stanowi również innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 862) przewiduje możliwość wyłonienia kandydata na dyrektora instytucji kultury w drodze konkursu, której ograniczenie w odniesieniu do procesu naboru dyrektorów samorządowych instytucji kultury przewiduje ust. 2 tego przepisu. Procedura konkursowa stanowi zorganizowany ciąg czynności regulowanych przepisami rozporządzenia Ministra Kultury z 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. z 2004 r., nr 154, poz. 1629), obejmujących ogłoszenie konkursu, podanie ogłoszenia konkursu do wiadomości pracownikom instytucji kultury, powołanie członków komisji konkursowej, określenie szczegółowego trybu pracy komisji oraz obrady samej komisji, których wynik kończy procedurę konkursową. Wynik konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury nie jest wiążący dla organizatora, nie jest on bowiem obowiązany do powołania osoby wyłonionej w konkursie na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Kultury z 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. 2004 nr 154 poz. 1629 ze zm.) nie można wyprowadzić dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynności podejmowane w związku z postępowaniem zmierzającym do wyłonienia kandydata na dyrektora instytucji kultury. Postępowanie to bowiem ma charakter administracyjnoprawny i dopiero zapadłe w postępowaniu konkursowym rozstrzygnięcie ustalające wynik konkursu ma walor jednostronnego, władczego aktu stosowania prawa. Wyłączenie właściwości sądu administracyjnego w przedmiocie uchwały o zamiarze powołania na stanowisku dyrektora wynika również z charakteru tego aktu, które nie spełnia warunków kwalifikacji do aktów lub czynności, o których mówi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy określaniu zakresu przedmiotowego skargi na inne akty lub czynności, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności: 1) akt lub czynność nie mogą być decyzją ani postanowieniem w rozumieniu przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, 2) akty lub czynności mają charakter indywidualny - cecha ta wynika z określenia przedmiotu aktu (czynności) - dotyczy uprawnień lub obowiązków, 3) akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają jednak autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, 4) akty lub czynności podlegają zaskarżeniu do sądu, jeżeli są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy jest to zakres kompetencji charakteryzujący się władztwem administracyjnym, 5) akty lub czynności podjęte są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Zatem zamiar powołania na stanowisko dyrektora w drodze uchwały nie spełnia podstawowego warunku kwalifikacji do aktów objętych właściwością sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie stanowi odniesienia do jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku skarżącego o charakterze materialnoprawnym, wynikającego z przepisu prawa. Ponadto istotnym jest, że zaskarżona uchwała dotyczy wyrażenia zamiaru powołania konkretnej osoby na stanowisko dyrektora opery oraz, że postanawia się wystąpić do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie powołania konkretnej osoby na to stanowisko. Zatem z mocy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika ustawowy obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć. Zatem zasięgnięcie opinii ma charakter doradczy i jest aktem współdziałania dotyczącym czynności z zakresu prawa pracy. Nie ma on waloru aktu administracyjnego, a w konsekwencji ani nie może być ujmowany jako jakakolwiek prawna forma działania administracji, która podlega kontroli sądu administracyjnego (Sebastian Gajewski, Komentarz do art. 16 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Z ww. względów przedmiotowa uchwała nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego w sprawie, zatem Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę pomimo błędnego uzasadnienia. Takie wyznaczenie właściwości Sądu powoduje, że wszelkie zarzuty co do strony merytorycznej interesu prawnego skarżącego są niezasadne, skoro akt ten nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.