II GZ 413/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r.; sygn. akt VI SA/Wa 2036/16 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2016 r.; nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 listopada 2016 r. po rozpoznaniu wniosku P. Sp. z o.o. w Ł. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na uprawdopodobnienie przez skarżącą wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa). We wniosku skarżąca wskazała, że wydanie zaskarżonej decyzji spowodowało konieczność natychmiastowego zaprzestania prowadzonej działalności. W magazynie hurtowni farmaceutycznej pozostały produkty lecznicze o łącznej wartości 790 tys. złotych, które będą musiały zostać zutylizowane, stanowiąc w związku z tym dodatkowy koszt. Jednocześnie konsekwencją wydania zaskarżonej decyzji była konieczność zwolnienia wszystkich pracowników w liczbie 5 osób (w tym 3 na podstawie umowy o pracę) oraz konieczność wypowiedzenia umowy najmu (w związku z brakiem możliwości prowadzenia działalności dalsze wynajmowanie lokalu brak uzasadnienia ekonomicznego). Ponadto okres wypowiedzenia umowy wynosi 6 miesięcy, co generuje koszt w wysokości 18 tys. netto, do którego poniesienia skarżąca i tak jest zobligowana. W zażaleniu na powyższe postanowienie Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jego uchylenie na podstawie art. 195 § 2 ppsa i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. W przypadku uznania, iż zachodzą przesłanki określone w art. 188 ppsa wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że skarżąca własnymi działaniami doprowadziła do sytuacji, w której ograniczona została możliwość prowadzenia przez nią działalności. Strona, prowadząc hurtownię farmaceutyczną, naruszyła liczne przepisy regulujące prowadzenie działalności objętej zezwoleniem. Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego brak możliwości prowadzenia hurtowni farmaceutycznej nie wiąże się z wydaną decyzją, lecz z prowadzeniem działalności niezgodnej z prawem, która była przedmiotem oceny organów inspekcji farmaceutycznej, a dalsze prowadzenie hurtowni przez spółkę zagraża zdrowiu pacjentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 61 § 1 ppsa wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu. Zgodnie jednak z art. 61 § 3 ppsa sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości bądź w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Z wnioskowego charakteru instytucji udzielenia ochrony tymczasowej wynika, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jej zastosowaniem spoczywa na podmiocie składającym wniosek. Oznacza to, że strona powinna uzasadnić wniosek takimi argumentami, aby wykazać, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spowoduje skutki określone w art. 61 § 3 ppsa. Ponadto, na poparcie przedstawionych w tym wniosku okoliczności strona powinna załączyć dokumenty obrazujące wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego złożony przez skarżącą spółkę wniosek spełnia powyższe wymagania, a zażalenie nie podważa prawidłowości postanowienia z [...] listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności spółka straci korzyści majątkowe związane ze sprzedażą leków, zaburzona zostanie jej płynność finansowa. Spółka będzie również zobowiązana do utrzymywania pomieszczenia wykorzystywanego na hurtownię leków przez cały okres wypowiedzenia umowy najmu lokalu (sześć miesięcy), bez możliwości dokonywania obrotu tymi produktami, co może spowodować dodatkową szkodę majątkową. Utrata zaufanych pracowników również wiąże się ze znaczną stratą, co w przypadku prowadzenia hurtowni farmaceutycznej ma szczególnie istotne znaczenie. Zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej grozi wystąpieniem trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty stałych kontrahentów, którzy – co jest wysoce prawdopodobne – znajdą nowe źródło hurtowego zakupu leków i pozostaną mu wierni, nawet w przypadku pozytywnego zakończenia przez spółkę postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Wszystkie te okoliczności mogą przyczynić się do utraty przez spółkę pozycji na rynku hurtowni farmaceutycznej. W tym stanie sprawy zasadnie więc Sąd I instancji orzekł o udzieleniu spółce ochrony tymczasowej. Podnosząc argumentację zawartą w zażaleniu organ nie zdołał podważyć słuszności powyższego stanowiska. W zażaleniu Główny Inspektor Farmaceutyczny powołał argument, że decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej jest prawidłowa i wynika ze sprzecznego z prawem działania Spółki, a zatem powinna się ona liczyć z konsekwencjami swych działań. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową i nie ma nic wspólnego z kontrolą zaskarżonej decyzji, a służy jedynie zabezpieczeniu interesów skarżącego aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Ocena, czy doszło do naruszenia przez Spółkę zarzucanych zasad prowadzenia działalności regulowanej przez ustawę Prawo farmaceutyczne nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji (tak NSA w postanowieniu z dnia 22 listopada 2016 r., I GSK 1280/16). Na tym etapie postępowania NSA nie bada merytorycznie skargi. Przepis art. 61 § 3 ppsa upoważnia Sąd tylko do oceny złożonego wniosku, w której to ocenie nie mieści się weryfikacja prawidłowości decyzji. Wobec tego okoliczności podniesione w zażaleniu nie mogły odnieść oczekiwanego przez organ skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.