II SA/Rz 233/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia o uzgodnieniu wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób -skargę oddala- Przedmiotem skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w L., dalej "Stowarzyszenie" jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia o uzgodnieniu wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób. Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r., Stowarzyszenie zwróciło się do Marszałka Województwa [...], dalej "Marszałek" o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] o uzgodnienie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] dla przedsiębiorcy B Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu strona wnioskująca wskazała, że decyzja udzielająca zezwolenia na wykonywanie transportu została w postępowaniu odwoławczym uchylona z powodu niezbadania przez Marszałka zagrożeń dla istniejących już linii regularnych. Okoliczności tej nie zbadano także w postępowaniu uzgodnieniowym chociaż zagrożenie takie istniało w dniu wydawania postanowienia. Wprowadzenie 5 kursów B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] było bezpośrednią przyczyną likwidacji z przyczyn ekonomicznych 14 kursów realizowanych przez 3 innych przewoźników na linii [...]. Dowodzi to wyjściu na jaw nowych istotnych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania postanowienia nieznanych organowi, który je wydał, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."). Ponadto postanowienie to nie zostało doręczone Stowarzyszeniu, co mogłoby stanowić samoistna podstawę wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Marszałek odmówił wznowienia postępowania w powyższej sprawie. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Kolegium z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Marszałek wznowił postępowanie administracyjne objęte wnioskiem, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmówił uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] dla przedsiębiorcy B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie przedstawione przez wnioskodawcę argumenty nie kwalifikują się do uchylenia postanowienia wydanego przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] lipca 2014 r. znak [...]. Wypowiadając się co do pierwszej przesłanki wznowienia stwierdzono, że to organ uzgadniający wydanie zezwolenie nie jest właściwy do badania zagrożenia rentowności dla już istniejących innych linii komunikacyjnych. Natomiast co do drugiej przesłanki podkreślono, że Stowarzyszanie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w dniu 24 lipca 2014 r., a więc po wydaniu przez Marszałka postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. Nie było zatem stroną postępowania w dniu wydania tego postanowienia. Stowarzyszenie złożyło zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz reguł postępowania dowodowego (art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a.), które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu strona żaląca wskazała, że organ przed wydaniem swego rozstrzygnięcia powinien przeprowadzić badanie potoku podróżnych w celu ustalenia stanu komunikacji na danej linii, a w szczególności potrzeb przewozowych. Zażalenie złożyło również Stowarzyszenia C z siedzibą w [...] zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niepowiadomienie wszystkich stron postępowania o wznowieniu postępowania, a przez to uniemożliwienie Stowarzyszeniu C czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się przez to stowarzyszenie, co do zebranego materiału dowodowego oraz głoszonych żądań, co skutkowało wydaniem wadliwego postanowienia. Kolegium opisanym na wstępie postanowieniem działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ przytoczył treść art. 10 § 1 k.p.a. ustanawiającego ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz art. 28 k.p.a. zawierający definicję strony postępowania administracyjnego. Wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, że organ nie powiadomił wszystkich stron postępowania o wznowieniu postępowania uniemożliwiając w ten sposób czynny udział w postępowaniu wszystkim stronom. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] Marszałek dopuścił Stowarzyszenie C z/s w [...] od udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] dla przedsiębiorcy B Sp. z o.o. z siedzibą w [....]. Oznaczało to, że Stowarzyszeniu przysługiwało prawo do uczestniczenia na prawach strony nie tylko w postępowaniu głównym (w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów), ale również w postępowaniu incydentalnym (w sprawie uzgodnienia przez Marszałka planowanej linii komunikacyjnej). Skoro zatem na podstawie postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Stowarzyszenie C z/s w [...] dopuszczono do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 2 k.p.a., to przysługiwało mu prawo do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Wobec powyższego przyjąć należało, iż w tym zakresie nastąpiło w sprawie naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 28 i art. 29 k.p.a., albowiem organ nie ustalił kręgu stron toczącego się postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium zarzucając mu naruszenie m.in. art. 107 § 3 i § 4 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu istotnych faktów i dowodów mogących mieć wpływ na wynik sprawy, oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, gdy należało wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie oraz naruszenie art. 75 § 1, art. 76 i art. 76a k.p.a. Wskazało, że prowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie na tle art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym jest bardzo trudne i pracochłonne, ponieważ przedmiotem postępowania dowodowego w tym zakresie jest wpływ niezaistniałej jeszcze sytuacji przyszłej (jaką jest uruchomienie nowych kursów na linii regularnej) na okoliczności istniejące aktualnie i mogące pojawić się w przyszłości tj. przyszłe funkcjonowanie dotychczas istniejących linii regularnych na przedmiotowej linii regularnej. Niemniej jednak trudności te nie mogą prowadzić do niestosowania w/w przepisu prawa. Organ administracji publicznej stosujący powyższy przepis powinien przewidzieć, a wręcz wykazać, jakie mogą w przyszłości wystąpić skutki wydania zezwolenia polegające na uruchomieniu dodatkowych kursów regularnych. Nadto organ powinien w myśl art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a, ustawy o transporcie drogowym z dużym prawdopodobieństwem wykazać, czy wręcz udowodnić, czy przyszłe możliwe skutki będą miały postać zagrożenia dla dotychczasowych linii regularnych tak pod względem ekonomicznym jak i organizacyjnym. Mieć w tym zakresie na względzie należy, że Stowarzyszenie już w zażaleniu podniosło, że realizacja w okresie od 10 października 2014 r. do 2 sierpnia 2015 r. na linii komunikacyjnej [...] przewozów przez "B" Sp. z o.o. przy zastosowaniu rażąco niskich cen biletów stanowiła zagrożenie ekonomiczne dla już funkcjonujących przewoźników w rozumieniu art. 22a ust 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym i według oświadczeń przewoźników złożonych we wnioskach o wygaszenie zezwoleń – skutkowała bezpośrednią przyczyną likwidacji firm tych przewoźników. Tej kwestii Marszałek ani Kolegium nie wyjaśnił, jak również w zaskarżonym postanowieniu uchylającym nie odniosło się do tej sprawy. Stowarzyszenie wnosiło o uwzględnienie załączanych wcześniej do postępowania potoków podróżnych lub przeprowadzenie przez organ postępowania w podobnym zakresie oraz wskazywało, że w wyniku wprowadzenia na przedmiotowej linii 4 nowych kursów dziennie przez spółkę "B" Sp. z o.o." zlikwidowanych zostało z przyczyn ekonomicznych 14 kursów dziennie realizowanych przez istniejących przewoźników. SKO nie odniosło się do wskazanych wyżej dowodów i argumentów. W ocenie skarżącej materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Nieistotne były w tym przypadku uchybienia formalne w postaci braku udziału w postępowaniu innego uczestnika postępowania. Okoliczność ta nie miała wpływu na wynik tej konkretnej sprawy wobec faktu prezentowania przez tego uczestnika zbieżnego stanowiska ze skarżącym Stowarzyszeniem w postępowaniu głównym przed Marszałkiem Województwa [...] oraz przed SKO. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zupełnie niezasadna, została przez WSA oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. WSA nie mógł na podstawie przytoczonych regulacji uwzględnić skargi bowiem postanowienie SKO nie narusza prawa zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej jak również procesowej. Zdaniem Sądu, wskazany Organ wykazał zaistnienie przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi wyraźnie: Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Otóż SKO wydało zaskarżone do Sądu postanowienie kasacyjne po ustaleniu, że Organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a., który gwarantuje stronie postępowania czynny udział w prowadzonych czynnościach procesowych. Konsekwencją niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu jest powstanie istotnej wadliwości natury procesowej obarczającej postanowienie kończące to postępowanie. Może być ona podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd dodatkowo zwraca w tym miejscu uwagę, że zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jeżeli więc strona postępowania, w tym również uczestnik na prawach strony, bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, to również nie miał możliwości wypowiedzenia się o zebranych przez organ dowodach, co z kolei musi przekładać się na uchybienia w obszarze ustalania prawdy obiektywnej, tj. uchybienia przepisom art. 7, 77 i 80 K.p.a. W rozpoznanej sprawie, SKO słusznie zauważyło, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 31 § 1, pkt 2, § 2 i § 3 K.p.a. dopuścił Stowarzyszenie C z/s w [...] udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] dla przedsiębiorcy B Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Na ten fakt zwróciło uwagę Organu odwoławczego Stowarzyszenie C z/s w [...]. w treści swego zażalenia od postanowienia Marszałka Województwa [...] W myśl art. 33 § 3 K.p.a., organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Skład orzekający Kolegium doszedł więc do słusznego wniosku, że w tych okolicznościach w/w Stowarzyszeniu przysługiwało prawo do uczestniczenia na prawach strony nie tylko w postępowaniu głównym ( tj. w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów), ale również w postępowaniu incydentalnym (w sprawie uzgodnienia przez Marszałka planowanej linii komunikacyjnej). To prawo Stowarzyszenie mogło co oczywiste realizować także w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących rozstrzygnięć merytorycznych oraz opiniujących. Dodać poza tym należy, że z żądaniem uchylenia postanowienia Marszałka wystąpiło Stowarzyszenie C z/s [...], a więc podmiot którego uprawnienia zostały naruszone poprzez niezapewnienie czynnego udziału we wznowionym postępowaniu. W tej sytuacji, nie może być mowy o jakiejkolwiek postaci naruszenia przez Organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. SKO wykazało przekonująco podstawy odstąpienia od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Dostrzeżone uchybienie nie mogło zostać konwalidowane działaniami naprawczymi SKO, bowiem w sposób oczywisty pozbawiono uczestnika na prawach strony jakiejkolwiek możliwości wypowiedzenia się o sprawie przed Organem pierwszej instancji. Wydanie innego rozstrzygnięcia niż kasacyjne prowadziłoby do pominięcia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. Także uchybienia przepisom art. 7, 10, 77 K.p.a., stanowiły wystarczającą podstawę do stwierdzenia konieczności powtórzenia postępowania przez Organem pierwszej instancji. Dlatego przytoczone przez Stronę skarżącą argumenty nie przekonały WSA do uchylenia postanowienia SKO. Z przedstawionych przyczyn orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.