VII SA/Wa 1749/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Marciniak, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę VII SA/Wa 1749/16 UZASADNIENIE Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. znak: [...]po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. od postanowienia [...]Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2015r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia decyzji własnej nr [...], z dnia [...] lutego 2014 r., pozwalającej [...] Sp. z o. o. na prace na zewnątrz budynku związane z jego przebudową i adaptacją strychów, a także remontem i wzmocnieniem konstrukcyjnym elewacji kamienicy oraz nie pozwalającej [...] Sp. z o. o. na skucie istniejących tynków i ułożenie nowych na elewacjach od strony dziedzińca wewnętrznego kamienicy położonej na działce nr ew. [...], z obrębu [...], przy ul. [...]w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]. pozwolił [...] Sp. z o. o. na prace na zewnątrz budynku związane z jego przebudową i adaptacją strychów, a także remontem i wzmocnieniem konstrukcyjnym elewacji kamienicy oraz nie pozwalającej [...] Sp. z o. o. na skucie istniejących tynków i ułożenie nowych na elewacjach od strony dziedzińca wewnętrznego kamienicy położonej na działce nr ew. [...], z obrębu [...], przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r., [...] Sp z o. o., wystąpiła o przeniesienie w/w decyzji na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane, na rzecz [...] Sp. z o. o. [...]., oraz o zmianę terminu ważności w/w decyzji do dnia 18 listopada 2017 r. [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r., działając na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia w/w decyzji wskazując, że przepisy prawa na podstawie których działa nie przewidują możliwości przeniesienia wydanej decyzji na inny podmiot w formie decyzji. Nowy użytkownik wieczysty powinien wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na wskazane prace. Na powyższe postanowienie, w ustawowym terminie, zażalenie złożyła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują możliwości przeniesienia decyzji konserwatora zabytków pozwalającej na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Tym samym, żądanie ujęte we wniosku [...] Sp. z o. o. z dnia [...] listopada 2015 r., nie mogło skutecznie wszcząć postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...], domagając się jego uchylenia w całości, zarzucając organowi naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 40 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na mocy art. 2 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U 2014.1446) znajduje również zastosowanie do robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków prowadzonych na podstawie pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z ostrożności procesowej autor skargi podniósł zarzut naruszenia art. 155 kpa , bowiem organ winien był rozważyć możliwość zastosowania innej normy prawnej mogącej stanowić podstawę wniosku o przeniesienie pozwolenia konserwatorskiego na inny podmiot w tym właśnie art. 155 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który po rozpoznaniu zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2015r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia decyzji własnej nr [...] , z dnia [...] lutego 2014 r., pozwalającej [...] Sp. z o. o. na prace na zewnątrz budynku związane z jego przebudową i adaptacją strychów, a także remontem i wzmocnieniem konstrukcyjnym elewacji kamienicy oraz nie pozwalającej [...] Sp. z o. o. na skucie istniejących tynków i ułożenie nowych na elewacjach od strony dziedzińca wewnętrznego kamienicy położonej na działce nr ew. [...], z obrębu [...], przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia organów, odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn"., nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy podzielić pogląd zaprezentowany przez organy, iż art. 40 Prawa budowlanego nie stanowi materialnoprawnej podstawy dla wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przeniesienia pozwolenia Konserwatora Zabytków wydanego na podstawie art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na innego inwestora. Odnosząc się w tym miejscu do alternatywnego zarzutu skargi należy wyjaśnić, iż wniosek spółki [...] podpisany przez osobę do tego uprawnioną był jasny i wskazywał konsekwentnie podstawę prawną tj. art 40 Prawa budowlanego stąd też nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, iż to organ winien w sytuacji niedopuszczalności takiego wniosku poszukiwać innej podstawy prawnej dla jego rozpoznania. Artykuł 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wymaga pozwolenia organu ochrony zabytków. Podkreślenia wymaga jednak, że uzyskanie tego pozwolenia nie uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. Stosownie bowiem do art. 36 ust. 8 tej ustawy uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (...) wskazuje się ponadto, że ustawa ta nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane. Zatem pozwolenie konserwatorskie nie jest decyzją administracyjną uprawniającą jej adresata do wykonywania robót budowlanych przy zabytku. Pozwolenie to, stosownie do art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, warunkuje jedynie możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, a więc decyzji zezwalającej na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r.(sygn.. akt II OSK 1330/12), wskazał na odmienny zakres przedmiotowy ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. art. 1 obu ustaw), a także niekonkurencyjny ich charakter, co wynika z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mając powyższe na uwadze należy uznać za błędną tezę postawiona w skardze, iż dla przeniesienia pozwolenia konserwatorskiego podstawę materialnoprawną stanowi art. 40 Prawa budowlanego, zaś z pewnością prawdziwe jest twierdzenie organów o braku podstawy prawnej dla wydania takiej decyzji w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co czyni niedopuszczalnym wszczęcie postępowania zgodnego z żądaniem skarżącego opartym na art. 40 Prawa budowlanego. Należy także podkreślić, iż organy konserwatorskie w ramach swoich kompetencji nie orzekają na podstawie ustawy Prawo budowlane, co w samo w sobie uniemożliwia rozpoznanie prze te organy wniosku opartego na przepisie tej ustawy. Z tych wszystkich względów należy uznać, iż rozstrzygniecie organu zasługuje na aprobatę zaś skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).