VII SA/Wa 1732/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi X. sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na montaż witryny drewnianej z elementami reklamy na budynku mieszkalno - usługowym oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ odwoławczy", "Minister"), działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz.U. z 2014 poz. 1446 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu odwołania X. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "Spółka") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej: "organ I instancji") nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. umarzającej postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia 31 marca 2016 r. Spółka zwróciła się do organu I instancji o wydanie pozwolenia na montaż witryny drewnianej z elementami reklamy zewnętrznej na budynku mieszkalno - usługowym przy ul. [...] - stanowiącym część wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. [...] - historycznego założenia urbanistycznego Miasta K.. Wpis do rejestru zabytków założenia urbanistycznego miasta K. obejmuje: układ przestrzenny miasta określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową a otwartą przestrzenią, a także wygląd zewnętrzny budowli określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 104, art. 105 § 1 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu wskazał, że wzmiankowane prace zostały już zrealizowane wobec czego wydanie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenia na powyższe uznał za niecelowe. Dlatego też postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. We wniesionym odwołaniu skarżąca zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, co miało wpływ na treść niniejszej decyzji. Zdaniem skarżącej błąd ten został powielony w uzasadnieniu decyzji przez co uzasadnienie decyzji jest również wadliwe. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie stosownej decyzji przez organ I instancji w sprawie wydania pozwolenia na montaż witryny drewnianej z elementami reklamy zewnętrznej na budynku mieszkalno - usługowym przy ul. [...]. Minister wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podniósł, że postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone wadliwie przez organ I instancji, bowiem w oględzinach budynku przy ul. [...] w K. nie brały udziału strony tego postępowania. Nadto zauważył, że niewątpliwym jest, iż roboty budowalne zostały już wykonane, czego Spółka nie podważa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przed wykonaniem ww. robót wymagane było uzyskanie pozwolenia organu ochrony zabytków, wydanego w formie decyzji na podstawie art 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Budynek przy ul. [...] w K. położony jest bowiem na terenie założenia urbanistycznego miasta K. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem rejestru [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1956 r. Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że pomimo stwierdzonych uchybień proceduralnych prowadzonego postępowania administracyjnego, stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. Skoro bowiem inwestor wykonał działania objęte wnioskiem - wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe - nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Minister, powołując się na jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, wskazał, że pozwolenie konserwatorskie ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Zgoda (pozwolenie) dotyczy prac czy działań, które dopiero mają być podjęte, a nie takich, które już zostały wykonane. Pozwolenia wydane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków udziela się na przyszłość, a nie akceptuje post factum działań wykonanych bez pozwolenia, na które to działanie pozwolenie było wymagane. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż w przypadku zrealizowania już prac przy zabytku wpisanym do rejestru, będących przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia, brak jest przedmiotu sprawy, a zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 6 k.p.a. (zasady praworządności), art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli), art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron), art. 10 k.p.a. (zasady czynnego udziału strony w postępowaniu), art. 105 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że nie jest prawdą, iż nie podważa ustaleń notatki służbowej z dnia 1 kwietnia 2016 r., ponieważ strona nie uczestniczyła w tych czynnościach i nie była obecna przy sporządzaniu tej notatki. Podniosła, że tak naprawdę to nie wie kiedy organ I instancji przeprowadził oględziny w terenie. Zdaniem skarżącej brak udziału strony w oględzinach jest poważnym naruszeniem prawa procesowego. Nadto podniosła, że w swoich pismach nigdzie nie potwierdziła, iż roboty budowlane zostały przez nią wykonane już 1 kwietnia 2016 r. Prawdą jest jednak, że w dniu doręczenia decyzji organu I instancji (26 kwietnia 2016 r.) przedmiotowa witryna była zainstalowana. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skoro inwestor wykonał działania objęte wnioskiem, to wydanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe. Podniosła także, że prawdą jest, iż na przedmiotowe prace nie uzyskano pozwolenia Urzędu Ochrony Zabytków, jednakże zdaniem strony może to być jedynie przedmiotem odrębnego postępowania przewidzianego przez prawo. W ocenie skarżącej, organ I instancji nie miał prawa umorzyć postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z powodu jego bezprzedmiotowości, gdyż strona nie cofnęła wniosku złożonego w dniu 31 marca 2016 r. i nadal jest zainteresowana wydaniem decyzji w tej materii przez ww. organ. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie, była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. umarzającą postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie wydania pozwolenia na montaż witryny drewnianej z elementami reklamy zewnętrznej na budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] - stanowiącym część wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. [...] (historycznego założenia urbanistycznego Miasta K.) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] lutego 1956 r. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Takie pozwolenie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego (art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia). Wskazać należy, że postępowanie przez konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie, ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań. Wydając zgodę na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków Konserwator Zabytków realizuje w ten sposób swoje zadania publiczne z zakresu ochrony zabytków wynikające z art. 4 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 4 pkt 1-3 ww. ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in.: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Stosownie zaś do art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W literaturze wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 kpa, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych (tak. J. Borkowski w J. Borkowski, B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarzy Warszawa 2012; teza 6 do art. 105). Jeżeli więc w sprawie mieć będzie miejsce oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy, to wystąpi bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca jego umorzenie. Skoro zatem postępowanie może się toczyć jedynie w sytuacji, kiedy ma ono swój przedmiot, którym jest konkretna sprawa administracyjna mająca charakter indywidualny, dotyczy oznaczonego podmiotu oraz jego praw lub obowiązków, to brak tych elementów materialnego stosunku prawnego obliguje organ do umorzenia postępowania. Jak wynika z akt postępowania skarżąca pismem z dnia 31 marca 2016 r. wystąpiła do wojewódzkiego konserwatora zabytków o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych polegających na montażu witryny drewnianej z elementami reklamy zewnętrznej na budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] - stanowiącym część wpisanego do rejestru zabytków. W sprawie nie jest sporne, że zakres robót objętych wnioskiem wymagał uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Jak wskazano powyżej decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych wydana na ww. podstawie ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie, tym samym nie może dotyczyć robót już wykonanych. Bezsporne w sprawie jest, że roboty budowlane wykonane przez skarżącą polegające na montażu witryny drewnianej z elementami reklamy zewnętrznej w przedmiotowym zabytku zostały zrealizowane samowolnie, tj. bez pozwolenia konserwatorskiego. Powyższe znalazło potwierdzenie w aktach sprawy, tj. w notatce służbowej z dnia 1 kwietnia 2016 r., jak i skardze, gdzie skarżąca podniosła, że prawdą jest, iż na przedmiotowe prace nie uzyskano pozwolenia Urzędu Ochrony Zabytków. W niniejszej sprawie skarżąca w istocie domaga się zaakceptowania przez organ konserwatorski zrealizowanych robót. Jednakże w świetle ustalonego stanu faktycznego, organ utracił podstawę do wyrażenia zgody na ich prowadzenie, co zasadnie skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 31 marca 2016 r. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogą odnieść skutku. Wskazywany w skardze brak powiadomienia strony o oględzinach, z których została sporządzona notatka służbowa z dnia 1 kwietnia 2016 r. na którą powołuje się Minister w zaskarżonej decyzji, stanowi przede wszystkim naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ ma obowiązek poinformowania strony o tego rodzaju czynności procesowej. Jednak naruszenie zasady czynnego udziału stron – art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy gdy strona wykaże, jaki wpływ miało to uchybienie na treść rozstrzygnięcia. Skarżąca takich okoliczności nie wskazała, co oznacza, że powyższe naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.