II SAB/Bk 27/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. T. K. i H.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji administracyjnej o usunięciu samowoli budowlanej oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych. W dniu [...] listopada 2015 r. M. K. i H. K. (powoływani dalej jako "Skarżący") zwrócili się z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na budowie kompleksu boisk szkolnych przy ul. [...] w B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. celem wyjaśnienia stanu prawnego dotyczącego budowy kompleksu boisk szkolnych przy ul. [...] w B. w dniu [...] grudnia 2015r. przeprowadził kontrolę, podczas której sprawdzono wszystkie elementy istniejącego zaplecza szkolnego zajmującego przestrzeń do celów rekreacyjno- sportowych w obrębie otoczenia Zespołu Szkół Integracyjnych Nr [...] w B. przy ul. [...] w B. Organ ustalił, że w 2010 roku została wykonana przebudowa istniejącego boiska szkolnego poprzez wprowadzenie nowych elementów takich jak: utwardzenie toru do jazdy na rolkach, utwardzenie terenu pod lodowisko (polbrukiem) oraz wykonanie boiska do gry w koszykówkę. Jednocześnie organ stwierdził, że w 2010 roku w chwili dokonywania przebudowy boiska szkolnego, obowiązywały przepisy sprzed wprowadzonej nowelizacji do ustawy Prawo budowlane ( Dz. U.z 2015r poz, 443 ), z których wynikało, iż taka przebudowa mogła być zrealizowana wyłącznie po dokonaniu zgłoszenia w organie architektoniczno- budowlanym. Brak zgłoszenia kwalifikował przebudowę do kategorii samowoli budowlanej. Organ zaznaczył też, że w dniu 26 czerwca 2015 r. została wprowadzona w życie nowelizacja z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r, poz. 1409 z późn. zm), która wprowadziła zmiany między innymi w zakresie przebudowy i remontu boisk szkolnych. I tak zgodnie ze znowelizowanym przepisem art. 29 ust. 1 pkt.9 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa boisk szkolnych, kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 2b prawa budowlanego zgłoszenia wymagają przebudowy obiektów wyszczególnionych w tym przepisie, pozostałe zaś (w tym z art., 29 ust. 1 pkt 9) nie są objęte koniecznością składania zgłoszenia w odpowiednim organie architektonicznym. Uwzględniając obowiązujący na datę wszczęcia ww. postępowania stan prawny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nie stwierdził naruszenia obowiązujących przepisów prawa i konieczności ingerencji organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie i pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. poinformował o powyższym Skarżących. W dniu [...] stycznia 2016 r. Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując na naruszenie art. 35 k.p.a. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na powyższe zażalenie wyjaśnił, że w chwili dokonywania przebudowy boiska szkolnego, obowiązywały przepisy sprzed wprowadzonej nowelizacji do ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2015r poz. 443 ), z których wynikało, iż taka przebudowa mogła być zrealizowana wyłącznie po dokonaniu zgłoszenia w organie architektoniczno- budowlanym. Brak zgłoszenia kwalifikował taką przebudowę do kategorii samowoli budowlanej. Jednakże nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r, poz. 1409 z późn. zm), obowiązująca od 28 czerwca 2015 r. wprowadziła zmiany między innymi w zakresie przebudowy i remontu boisk szkolnych. Stosownie do przepisu art.29 ust. 1 pkt.9 " pozwolenia na budowę nie wymaga budowa boisk szkolnych, kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji". Organ zauważył jednocześnie, że w sprawach naruszenia przepisów Prawa budowlanego prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego obowiązuje zasada oficjalności postępowania, co oznacza, że organy te nie działają na żądanie strony, ale mają obowiązek zbadać czy wniesione żądanie jest uzasadnione i czy może stanowić podstawę do ewentualnego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z urzędu. Jak wynika zaś z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. przeprowadził we wskazanej sprawie wstępne czynności wyjaśniające, które wykazały brak ustawowych przesłanek do wszczęcia postępowania, a o powyższym poinformował Skarżących pismem z dnia [...] stycznia 2016r., znak: [...]. Końcowo organ zwrócił uwagę, że w związku z tym, iż postępowanie w sprawie naruszenia przepisów Prawa budowlanego może być wszczęte wyłącznie z urzędu, to brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania. W dniu [...] marca 2016 r. Skarżący wnieśli do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając mu naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.- poprzez zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i właściwego wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 75 §1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Powołując się na powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia ich wniosku skarżących poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skarżący stwierdzili, że w przypadku kontrolowanej inwestycji Inwestor powinien posiadać trzy pozwolenia na budowę, a budowa boiska sportowego ze sztuczną nawierzchnią przy ul. [...] powinno zostać zrealizowana w oparciu o zgłoszenie. Skoro jednak Inwestor nie posiadał takich dokumentów, oraz nie posiada ich właściwy organ to w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. Skarżący zostali poinformowani o stanie sprawy i brak podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Przed badaniem merytorycznej zasadności wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Skarżący wyczerpali drogę administracyjną. Jak wynika z akt sprawy Skarżący w dniu [...] stycznia 2016 r. wnieśli bowiem zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie ustalenia samowoli budowlanej. Przechodząc z kolei do merytorycznej oceny skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: T. Woś i inni, Komentarz. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami, str. 86). W myśl art. 104 § 1 k.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy też bezczynność wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana albo z przekonaniem, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia w drodze decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Terminy załatwiania spraw zostały zasadniczo określone w art. 35 § 1-3 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W sytuacji zatem, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie taka bezczynność nie występuje. W rozpoznawanej sprawie Skarżący domagali się wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej budowy kompleksu boisk szkolnych przy ul. [...] w B. Jak wynika z akt administracyjnych organ I instancji celem wyjaśnienia stanu prawnego dotyczącego budowy ww. kompleksu boisk szkolnych przy ul. [...] w B., w dniu [...] grudnia 2015 r. przeprowadził kontrolę, podczas której sprawdzono wszystkie elementy istniejącego zaplecza szkolnego zajmującego przestrzeń do celów rekreacyjno- sportowych w obrębie otoczenia Zespołu Szkół Integracyjnych Nr [...] w B. przy ul. [...] w B. Na podstawie tejże kontroli organ ustalił, że w 2010 roku została wykonana przebudowa istniejącego boiska szkolnego poprzez wprowadzenie nowych elementów takich jak: utwardzenie toru do jazdy na rolkach, utwardzenie terenu pod lodowisko (polbrukiem) oraz wykonanie boiska do gry w koszykówkę. Jak słusznie dalej ustalił organ w chwili dokonywania przebudowy kontrolowanego boiska szkolnego obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r, poz. 1409 z późn. zm), z których wynikało, iż przebudowa boiska mogła być zrealizowana wyłącznie po dokonaniu zgłoszenia w organie architektoniczno- budowlanym. Brak zgłoszenia kwalifikował taką przebudowę do kategorii samowoli budowlanej. Jednakże, jak trafnie zauważył organ, wniosek Skarżących o wszczęcie kontroli w przedmiocie legalności ww. boiska został złożony przed 30 listopada 2015r., tj. po wejściu w życie zmiany ustawy prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2015 poz. 443). Organ prawidłowo zatem uznał, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy znowelizowanej ustawy, albowiem zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy z 20 lutego 2015r. do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedmiotowa nowelizacja obowiązująca od 28 czerwca 2015 r. wprowadziła natomiast zmiany między innymi w zakresie przebudowy i remontu boisk szkolnych. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 pkt.9 ww. ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa boisk szkolnych, kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji. Zgodnie zaś z art.30 ust. 1 pkt 2b tej ustawy zgłoszenia wymagają przebudowy obiektów wyszczególnionych w tym przepisie, pozostałe zaś (w tym z art. 29 ust. 1 pkt 9) nie objęte są koniecznością składania zgłoszenia w odpowiednim organie architektonicznym. Skoro zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, nie stwierdził, aby kontrolowane inwestycja naruszała obowiązujące przepisy to zasadnym było w tym zakresie stwierdzenie braku konieczności ingerencji organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. O powyższym organ poinformował Skarżących pismem z dnia [...] stycznia 2016r. Taki sposób zakończenia postępowania jest - w ocenie Sądu - prawidłowy biorąc pod uwagę okoliczności zasiniałe w niniejszej sprawie. Organ, wbrew wywodom Skarżących, nie miał też obowiązku wydawania w tym zakresie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a k.p.a. ma bowiem zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wszczynanych na wniosek, a w konsekwencji brak jest podstaw do jego stosowania w postępowaniach wszczynanych z urzędu. Tymczasem, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, w sprawach naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego obowiązuje zasada oficjalności postępowania, co oznacza, że organy te nie działają na żądanie strony, ale mają obowiązek zbadać czy wniesione żądanie jest uzasadnione i czy może stanowić podstawę do ewentualnego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z urzędu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wbrew zarzutom skargi, nie pozostaje w stanie bezczynności w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej. Z podanych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).