II SAB/Gl 20/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. W. i Z. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu 27 lipca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał Wojewodzie [...] pismo M. i Z. W. z dnia 19 lipca 2016 r., adresowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. W piśmie zawarte zostało żądanie "wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności wszystkich wydanych decyzji pozwoleń na budowę oraz zmian sposobu użytkowania obiektów położonych na działce 1 w U. wykorzystanych dla prowadzenia działalności Zakładu [A] ulica [...] - od roku [...] tj. decyzji o pozwoleniu na budowę garażu do ostatniej wydanej w [...] roku". W dniu 5 sierpnia 2016 r. do Wojewody [...] wpłynęło kolejne pismo M. i Z. W. z dnia 5 sierpnia 2016 r., w którym zawarli oni żądanie "wszczęcia postępowania w przedmiocie zgodności z obowiązującym prawem budowlanym i warunkami technicznymi (WT) w czasie wydawania wszystkich wydanych decyzji pozwoleń na budowę oraz zmian sposobu użytkowania obiektów położonych na działce 1 w U. wykorzystanych dla prowadzenia działalności Zakładu [A] ulica [...] - od roku [...] tj. decyzji o pozwoleniu na przystosowanie budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy do ostatniej wydanej w [...] roku". Wniosek ten został złożony w toku prowadzonego przez Wojewodę z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta U. z dnia [...] r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę dla inwestycji dotyczącej "przystosowania istniejącego budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy /wyroby z gumy/ na terenie położonym przy ul. [...] w U. na parceli nr 1", wydanej na wniosek R. S. Postępowanie to było prowadzone przy udziale małżonków W. i zakończyło się wydaniem w dniu [...] r., decyzji nr [...], nie stwierdzającej nieważności ww. rozstrzygnięcia Naczelnika Miasta U. W dniu 28 grudnia 2016 r. organ został zawiadomiony, iż pełnomocnikiem wnioskodawców będzie adw. W. C. Pismem z dnia [...] r., znak [...] organ poinformował wnioskodawców o braku możliwości przeglądania akt przedmiotowych spraw, ze względu na okoliczność, iż postępowania nieważnościowe dotyczące kwestionowanych decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały wszczęte. Pismem tym organ zobligował ponadto wnioskodawców do przesłania dokumentów potwierdzających posiadany przez nich przymiot strony w postępowaniach dotyczących ww. decyzji wydanych na rzecz R. S. W odpowiedzi pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. pełnomocnik wnioskodawców poinformowała Wojewodę [...], iż wnioskodawcy są właścicielami działki nr 2 położonej w U., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Działka ta graniczy z działką nr 1, na której znajdują się, w zbliżeniu do granicy, obiekty R. S. Pismo zawierało nadto żądanie stwierdzenia nieważności czterech, konkretnie wskazanych, decyzji o pozwoleniu na budowę. Zawiadomieniem z dnia [...] r., znak [...] poinformowano strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia na rzecz R. S. pozwolenia na "rozbudowę/dobudowę z częściową nadbudową/ istniejącego budynku warsztatowego na cele mieszkalne w kondygnacji - kubaturze poddasza, na terenie działki nr 1 położonej w U." (pozostałe wskazane przez adw. W. C. decyzje stały się przedmiotem odrębnych postępowań nieważnościowych). W wyniku analizy akt ww. sprawy Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] r., nr [...], w której nie stwierdził nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r., znak [...]. Pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. M. i Z. W., reprezentowani przez adw. W. C., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...]r. wnosząc o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia wyroku, orzeczenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na rzecz skarżących w wysokości 3 tys. zł., zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu pełnomocnik podniosła, iż ostatnią informacją jaką skarżący mają nt. przebiegu spornej sprawy, to zawiadomienie z dnia [...] r. znak: [...] o wszczęciu na ich wniosek postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia ww. nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] r. Z niewiadomych powodów organ wojewódzki od 8 miesięcy prowadzi nieskomplikowane postępowanie nieważnościowe, mimo tego, że dysponuje kompletnym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Zrelacjonował kolejne podejmowane w trakcie postępowania czynności (zostaną one przybliżone w dalszej części niniejszego uzasadnienia) wskazując w konkluzjach, że podniesione w skargach zarzuty są nieuzasadnione, w sprawie nie doszło bowiem ani do przewlekłości, ani do bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przeprowadzone w pierwszej kolejności badanie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi doprowadziło do wniosku, iż skarżący wyczerpali przewidziany prawem tok postępowania, skargę poprzedzono bowiem wniesieniem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stosownego zażalenia (postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] GINB odmówił wyznaczenia Wojewodzie [...] terminu załatwienia sprawy). Przechodząc do meritum podkreślenia wymaga, że choć art. 149 p.p.s.a. traktuje zarówno o bezczynności organu jak i o przewlekłości postępowania to w rzeczywistości obydwa te stany w sposób istotny się od siebie różnią. Bezczynność organu polega na niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodejmowaniu w celu jej załatwienia stosownych czynności. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje natomiast wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmuje wprawdzie pewne czynności procesowe jednak nie charakteryzują się one koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy zatem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wskazać w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji dopiero niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z innych przyczyn niż wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie prowadzone było przewlekle. Wniesiona do tut. Sądu skarga obejmuje zarzuty co do obydwóch wskazanych wyżej stanów faktycznych. W konsekwencji niebudzących wątpliwości intencji skarg, a także faktu, iż zredagował ją profesjonalny pełnomocnik, Sąd nie może przedmiotu skargi zakwalifikować odmiennie niż wynika to z jednoznacznie objawionej woli strony skarżącej. Tym samym obowiązkiem Sądu w niniejszym postępowaniu było zbadanie zarówno zasadności zarzutu bezczynności organu, jak też zasadności zarzutu przewlekłości prowadzonego postępowania. Ocenić zatem należało czy czynności zmierzające do rozpoznania sprawy wniosku stron były w ogóle przez organ podejmowane, a jeśli tak czy charakteryzowały się pozornością bądź zbędnością bądź też czy zmierzały do przedłużenia postępowania. Zdaniem Sądu ani bezczynności ani przewlekłości Wojewody [...] nie można się w sprawie dopatrzyć, a tym samym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, jak to już wskazano powyżej, że pismem z dnia 19 lipca 2016 r., adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., M. i Z. W. zwrócili się z żądaniem "wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności wszystkich wydanych decyzji pozwoleń na budowę oraz zmian sposobu użytkowania obiektów położonych na działce 1 w U. wykorzystanych dla prowadzenia działalności Zakładu [A] ulica [...] - od roku [...] tj. decyzji o pozwoleniu na budowę garażu do ostatniej wydanej w [...] roku". W dniu 5 sierpnia 2016 r. do Wojewody [...] wpłynęło kolejne pismo M. i Z. W. z dnia 5 sierpnia 2016 r., w którym zawarli oni żądanie "wszczęcia postępowania w przedmiocie zgodności z obowiązującym prawem budowlanym i warunkami technicznymi (WT) w czasie wydawania wszystkich wydanych decyzji pozwoleń na budowę oraz zmian sposobu użytkowania obiektów położonych na działce 1 w U. wykorzystanych dla prowadzenia działalności Zakładu [A] ulica [...]- od roku [...] tj. decyzji o pozwoleniu na przystosowanie budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy do ostatniej wydanej w [...] roku". Obydwa pisma dotyczyły zatem różnego okresu, w którym wydane decyzje są kwestionowane (pismo pierwsze od roku [...], zaś drugie od roku [...]), żadne nie wykazywało, iż wnioskodawcom przysługuje status stron postępowania, żadne też, formułując zarzuty pod adresem decyzji nie wskazywało jednoznacznie, że w istocie chodzi nie o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności lecz o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności każdej z wydanych w przeszłości decyzji. Kwestie te, w wyniku dalszej korespondencji, zostały doprecyzowane dopiero pismem z dnia 20 stycznia 2017 r., w którym adw. W. C. wykazując, iż wnioskodawcom, jako właścicielom sąsiedniej nieruchomości przysługuje status stron, jednoznacznie podała, iż wniosek stron dotyczy stwierdzenia nieważności czterech, wskazanych przez nią decyzji. W konsekwencji po zgromadzeniu całości dokumentacji zawiadomieniem z dnia 13 lutego 2017 r. Wojewoda [...] powiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...]r. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...]r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia z 1992 r. Biorąc pod uwagę fakt, iż decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu 4 kwietnia 2017 r., a więc niepełne dwa miesiące po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania zgodzić się należy z Wojewodą [...], iż dochował dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 k.p.a., przewidzianego dla załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, a taką jest postępowanie nieważnościowe. W konsekwencji zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania uznać należy za niezasadny. Na marginesie Sąd zauważa, że skarga wpłynęła do organu, jak wynika z prezentaty, w dniu 10 kwietnia 2017 r. podczas gdy decyzja w sprawie została przez organ wydana już wcześniej, w dniu [...]r. W efekcie niedopatrzenia się przez Sąd ani bezczynności, ani przewlekłości postępowania skargi należało oddalić. Brak bezczynności bądź przewlekłości po stronie organu wyklucza bowiem wydanie wyroku okoliczność taką stwierdzającego, a tym samym wyklucza wnioskowane wskazanie organowi terminu do wydania aktu bądź zasądzenie na rzecz skarżących określonej sumy pieniężnej. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.