II SA/Ke 1083/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 26 października 2016 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) po rozpatrzeniu odwołania Z. C., uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 26 sierpnia 2016 r. znak: [...] nakazującą Z. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – hali nad kortem tenisowym, o konstrukcji stalowej, o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym ok. 35,76 x 15,02 m na działce nr ewid. 171/4 w obrębie 00026 przy ul. L. nr 60 w K.. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawny sprawy. Na skutek interwencji C. B. PINB przeprowadził w dniu 16.10.2015 r. oględziny na posesji przy ul. L. nr 60 w K.. Ustalono, że 21.08.2015 r. dokonano w Urzędzie Miasta zgłoszenia zamiaru budowy 12 wiat o pow. użytkowej 45m2 o wymiarach: 15 x 3 m, o wysokości ściany bocznej 4 m wykonanej z płyty warstwowej o grubości 10 cm. Prace zostaną wykonane przez firmę zewnętrzną oraz w zakresie własnym na działkach o nr ew. 172, 171/2, 171/4, 170/17, 217/2 o łącznej pow. 12162 m2 w obrębie 0026. W piśmie z dnia 9.09.2015 r. Prezydent Miasta poinformował Z. C. i A. C., że wymienione w zgłoszeniu zamierzenie inwestycyjne nie wymaga zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, iż zgłoszenie robót jest bezprzedmiotowe. Z protokołu oględzin wynika, że na przedmiotowych działkach wybudowano połączone ze sobą wiaty w ilości 12 sztuk tworząc łączną powierzchnię o wymiarach w rzucie ok. 15,02 x 35,76 m. Wysokość kalenicy określono na ok. 5,92 m, wysokość do okapu ok. 4 m. Obiekt został zlokalizowany w zmiennej odległości od ok. 1,28 m do ok. 0,80 m od zachodniej granicy działki. Elementy nośne wykonano w formie słupów stalowych zakotwionych na stopach fundamentowych. Od strony wschodniej i zachodniej istnieje po 7 sztuk słupów stalowych w rozstawie ok. 5,90 m. Elementy więźby dachowej wykonano w postaci stalowych krokwi tworzących dwuspadowy dach ze świetlikiem dachowym. Ściany zewnętrzne i dach wykonano z płyty warstwowej z rdzeniem izolacyjnym w okładzinie z blachy stalowej przytwierdzonej do konstrukcji nośnej. Podłoże w obiekcie wykonano w formie kortu tenisowego tj. warstwy syntetycznej trawy zasypanej piaskiem na podłożu z piasku. Wewnątrz obiektu ustawione były przęsła ogrodzeniowe w postaci siatki w ramie stalowej, nie powiązane z podłożem, a jedynie przymocowane do słupów stalowych konstrukcji nośnej od strony zachodniej, które wydzieliły w obiekcie 6 boksów o szer. Ok. 5,90 m każdy. Obiekt został wyposażony w instalację elektryczną i wentylację mechaniczną. W oparciu o te ustalenia Organ I instancji uznał, że na terenie działki nr 171/4 został wybudowany samowolnie obiekt hali o konstrukcji stalowej, w związku z tym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 26.08.2016 r. W odwołaniu Z. C. podnosił, że dokonując zgłoszenia zamiaru budowy 12 sztuk wiat, na rysunku wyraźnie zaznaczono, iż będą one umieszczone w jednym rzędzie, obok siebie. Zgodnie ze stanowiskiem organu wyrażonym w piśmie z dnia 9.09.2015 r. taka inwestycja nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia. Obecnie ten sam organ uznał wzniesioną konstrukcję, odpowiadającą tej wskazanej na rysunku, za inny obiekt tj. halę nad kortem tenisowym będącą budynkiem o wymiarach: 35,76 x 15, 02 m. Zdaniem odwołującego, takie stanowisko jest błędne, nie uwzględnia bowiem treści art. 29 ust. 1 lit 2c, stosownie do którego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o pow. zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Podkreślił, że inwestycja spełnia te wymogi, zwłaszcza, że wiata nie musi być obiektem wolnostojącym. Odwołujący zarzucił niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczących minimalnej odległości obiektu od granicy działki, w sytuacji, gdy przepisy tego aktu odnoszą się do budynków, a nie wiat. Ponadto zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że inwestor popełnił samowolę budowlaną i art. 50 i 51 cyt. ustawy poprzez ich niezastosowanie. Skoro bowiem przedmiotowy obiekt został wybudowany w oparciu o zgłoszenie, w stosunku do którego nie został wniesiony sprzeciw, a wręcz przeciwnie – uznano je bezprzedmiotowe stwierdzając, iż inwestycja nie wymaga w ogóle zgłoszenia, to nie można twierdzić, że obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. W tych okolicznościach obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było przeprowadzenie w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego postępowania naprawczego, celem doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem, nawet jeśli przedmiotowy obiekt został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Organ tego nie uczynił, mimo, że odwołujący w piśmie z dnia 10.08.2016 r. informował organ, iż w razie potrzeby, zdemontuje ściany. Z. C. zwrócił uwagę, że art. 29 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa kortu tenisowego. Jeśli nawet uznać, że przedmiotową inwestycje należy traktować jako "zadaszenie" kortu (rozbudowę), to jego zdaniem, należało rozważyć, czy taka inwestycja nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przepis bowiem nie różnicuje, czy chodzi o korty zadaszone, czy nie zadaszone. Odwołujący załączył m.inn. kopię zgłoszenia zamiaru budowy z dnia 19.08.2015 r. złożonego w dniu 21.08.2015 r. w Urzędzie Miasta oraz mapę stanowiącą załącznik do zgłoszenia. Rozpatrując odwołanie WINB przytoczył ustalenia organu I instancji oraz dokonał ich oceny stwierdzając, że zaskarżone rozstrzygnięcie podlega uchyleniu, jednakże z innych względów, niż podniesione w odwołaniu. Zdaniem Organu odwoławczego, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone wadliwie, z pominięciem A. C. jako strony postępowania. Z. C. nie jest jedynym właścicielem, tylko współwłaścicielem nieruchomości przy ul. L. nr 60. Drugą współwłaścicielką jest A. C., zaś zgłoszenie zamiaru budowy 12 wiat z dnia 19.08.2016 r. zostało złożone wspólnie. Z. C. nigdy nie wypowiadał się bezpośrednio, że tylko on jest inwestorem wybudowanego obiektu, nie wiadomo więc z jakiego powodu organ I instancji tylko jego uznał za stronę. Nadto organ zauważył, że wobec usytuowania spornego obiektu na działce nr 171/4, w pobliżu północnej granicy tej działki z działką nr ew. 171/3, właściciel tej ostatnio wymienionej działki powinien być również stroną niniejszego postępowania, natomiast został pominięty przez organ I instancji. Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, wobec treści art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym inwestor, właściciel, lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, kwestia ustalenia inwestora lub inwestorów ma zasadnicze znaczenie. W niniejszym postępowaniu niezbędne jest również przeprowadzenie postępowania stosownie do przepisów art. 7 i art. 77 Kpa, obligujących organ do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. C. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ti.: a. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w całości na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, w sprawie bowiem nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części a jedynie w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; b. art. 8 k.p.a., a tym samym uchybienie zasadzie zaufania do władzy publicznej, w sytuacji gdy organ I instancji najpierw mając zgłoszenie zamiaru budowy 12 sztuk wiat, i dysponując przedłożonym przez Skarżącego załącznikiem - rysunkiem z planem rozmieszczenia wiat, z którego wyraźnie wynikało, iż będą one umiejscowione w jednym rzędzie, obok siebie, stwierdził w piśmie z 9 września 2015 r. ,iż inwestycje nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia (!), uznając je za bezprzedmiotowe, a następnie uznał konstrukcję wzniesioną przez skarżącego, odpowiadającą przecież tej wskazanej na rysunku, za "inny obiekt" (hale nad kortem tenisowym będącą budynkiem), którego to uchybienia organ II instancji nie zauważył oraz w żaden sposób się do niego nie odniósł, co w konsekwencji daje podstawę do uznania że w pełni zaakceptował i zalegalizował taki stan rzeczy, a powinien na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w całości; c. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA poprzez niepoczynienie żadnych ustaleń faktycznych w zakresie twierdzeń i argumentacji zawartych w odwołaniu, a wskazujących że organ I instancji błędnie ustalił, że skarżący w oparciu o dokonane w dniu 21.08.2015r r. zgłoszenie zamiaru budowy 12 sztuk wiat o wymiarach 3,0 x 15,0 m na działach 172, 171/2, 1714, 170/17, 217/2 w obrębie 0026 wybudował inny obiekt niż wskazany w zgłoszeniu, tj. "halę nad kortem tenisowym" będącą "jednym obiektem (budynkiem) na działce 171/4 wymiarach w rzucie poziomym 35,76 m x 15,02 m wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach; d. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów, argumentów oraz twierdzeń zawartych w odwołaniu Pana Z. C., które powinny zostać szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji; ii. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. e. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieumorzenie postępowania w całości ze względu na powyższe naruszenia prawa formalnego a także prawa materialnego, które zostały określone w pkt 2 niniejszej skargi. 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 50 i 51 Pr. bud. poprzez ich niezastosowanie - skoro bowiem przedmiotowy obiekt wybudowany został w oparciu o zgłoszenie, w stosunku do którego nie tylko nie został wzniesiony sprzeciw, ale co więcej - uznano je za bezprzedmiotowe, stwierdzając, iż inwestycja w ogóle nie wymaga zgłoszenia, to nie można twierdzić, że został on wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było przeprowadzenie w oparciu o art. 50 i 51 Pr. bud. postępowania naprawczego, celem doprowadzenia obiektu zrealizowanego na nieruchomości Inwestora do zgodności z prawem, jeśli nawet przedmiotowy obiekt został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Pr. bud.), tym samym organ II instancji powinien albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w całości albo przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia ale w oparciu o nową podstawę materialną tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 i ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud i tym samym zmienić przedmiot postępowania administracyjnego; b. art. 29 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m. in. kortu tenisowego - zatem organ II instancji winien rozważyć, czy przedmiotowa inwestycja, gdyby traktować ją nawet jako "zadaszenie" kortu tenisowego (czyli rozbudowę) nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przepis bowiem nie różnicuje czy chodzi o korty zadaszone czy nie zadaszone, a tym samym organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w całości; c. art. 29 ust. 1 lit. 2c) Pr. Bud. Poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że przedmiotowa inwestycja w rzeczywistości była 12 wiatami, zgodnie ze zgłoszeniem, a zgodnie z powołanym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki, a inwestycja spełniała wszystkie te wymogi, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, iż wiata nie musi być obiektem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżącego i uczestniczki A. C. oświadczył, że inwestorem obiektu są małżonkowie Z. i A. C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylająca – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zakwestionowana w niniejszej sprawie decyzja ma charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zdanie drugie). W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania stosownie do przepisów art. 7 i 77 § 1, a w szczególności nie ustalił kto powinien uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu na prawach strony. Na wstępie podkreślić należy, że organy administracji kierują się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi zwłaszcza w art. 7-11, 15 kodeksu postępowania administracyjnego mającymi charakter norm prawnych. Naruszenie tych norm jest traktowane jako naruszenie prawa czego następstwem jest wadliwość decyzji administracyjnej powodująca konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zasady postępowania administracyjnego nakładają na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, o czym stanowi zasada wyrażona w art. 15 K.p.a. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. W wyroku z 12.11.1992 r., V SA 721/92 (ONSA 1992 Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję, postepowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których to postepowanie jest prowadzone". Stosownie do treści art. 10 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postepowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że załatwianie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a. W szczególności obowiązkom organu wynikającym z art. 10 K.p.a. odpowiada prawo strony do czynnego uczestnictwa w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją oraz prawo wypowiedzi co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. To czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie skorzystania stronie z tego uprawnienia. W prowadzonym w niniejszej sprawie przez organ I instancji postępowaniu dotyczącym samowolnie wybudowanej hali o konstrukcji stalowej na terenie działek nr ewid. 171/4 w obrębie 0026 przy ul. L. nr 60 w K., powyższe zasady nie były przestrzegane. Na akceptację zasługuje stanowisko WINB, że art. 52 ustawy Prawo budowlane pozwala określić krąg podmiotów, którym przysługuje legitymacja strony. Zgodnie z tym przepisem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego są obowiązani na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Bezspornie zatem adresaci decyzji i postanowień wydawanych w oparciu o przepisy art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tj. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co wynika wprost z brzmienia art. 52 Prawa budowlanego, są stronami postępowania. Ponadto prawo do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionych wyżej przepisów mają strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. tj. każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawidłowo organ II instancji stwierdził, że nie wiadomo na jakiej podstawie PINB przyjął, że wyłącznym inwestorem spornej hali jest Z. C.. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, że współwłaścicielką działki na której znajduje się ten obiekt jest również A. C.. Nadto zgłoszenie zamiaru budowy 12 wiat z 19.08.2016 r. zostało złożone wspólnie przez A. C. i Z. C.. Okoliczność, że ich inwestorem są oboje współwłaściciele potwierdził na rozprawie pełnomocnik stron. Kwestia ustalenia kto jest inwestorem – czego organ I instancji nie wyjaśnił - i zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu w aspekcie regulacji art. 52 Prawa budowlanego oraz wymienionych zasad i reguł K.p.a. ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie również wypowiedział się organ odwoławczy co do potrzeby udziału w postępowaniu właściciela działki nr ewid. 171/3, z uwagi na jej bezpośrednie sąsiedztwo z działką nr 171/4 oraz odległość obiektu od jej granic. Przedstawione wyżej argumenty dowodzą, że całkowicie zasadne było w tym przypadku wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo wskazał wszystkie nieprawidłowości, jakich dopuścił się organ I instancji, a także wyjaśnił, że konieczne jest w tym zakresie ponowne postępowanie przed organem I instancji – wymaga tego zakres i materia wskazanych naruszeń, o czym była mowa wyżej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ II instancji nie mógł we własnym zakresie naprawić błędów popełnionych przez organ I instancji i niejako zastąpić go w tym postępowaniu poprzez wyznaczenie rozprawy i wezwanie wszystkich stron. Jeśli organ I instancji zgromadził materiał dowodowy bez udziału podmiotów posiadających status strony, brak jest podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy działań zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż zakres postępowania jakie należy przeprowadzić przekracza jego kompetencje wynikające z art. 136 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wyjaśnić trzeba, że konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania z udziałem wszystkich stron i ustalenia stanu faktycznego w oparciu o całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów i dowodów czyni te zarzuty bezprzedmiotowymi. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.