II OSK 1359/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. j. w Ż. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 184/17 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] sp. j. w Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. w obrębach S. i W. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 184/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę [...] sp. j. w Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. w obrębach S. i W. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że [...] sp. j. w Ż. we wniesionej skardze podała, że prowadzi działalność gospodarczą w przedmiocie chowu i hodowli zwierząt futerkowych, a w szczególności norek. W dniu 28 grudnia 2015 r. nabyła prawo własności nieruchomości rolnej niezabudowanej, położonej w miejscowości S., gmina G., powiat k., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 6,25 ha oraz prawo własności nieruchomości rolnej niezabudowanej, położonej również w miejscowości S., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 14,73 ha celem uzyskania pozwolenia na budowę na nich fermy norek. Zgodnie natomiast z treścią § 3 zaskarżonej uchwały, przedmiotem opracowania planu będzie wprowadzenie na tereny objęte planem zakazu prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych (norek, lisów, jenotów, tchórzy, szynszyli, nutrii i królików). Z uzasadnienia uchwały wynika, że ma ona na celu dostosowanie się do zakazu przez wszystkich właścicieli terenów objętych planem, którzy chcieliby prowadzić tego rodzaju działalność na terenach objętych planem. Podjęcie przedmiotowej uchwały w dalszej konsekwencji będzie zakazem realizacji inwestycji związanych z funkcją hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych na terenach objętych planem. W chwili podjęcia ww. uchwały Burmistrz G. prowadził już postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez Skarżącą przedsięwzięcia w postaci budowy fermy norek na terenie gminy. Nadto, w okresie od grudnia 2015 r. do dnia podjęcia uchwały, poczyniła już szereg nakładów finansowych celem realizacji przedsięwzięcia, a w tym nabyła nieruchomości i zleciła sporządzenie wszystkich niezbędnych opracowań, projektów, opinii i ekspertyz. W konsekwencji, podjęcie przez Radę Miejską w G. uchwały o takiej treści, naruszyło w sposób rażący jej interes prawny. Tak sformułowana uchwała (a co najmniej jej § 3) w sposób rażący narusza interes prawny Spółki i prowadzi do ograniczenia swobody prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołał treść art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), wskazując, że oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego, jako właściciela nieruchomości położonych na terenach objętych uchwałą, nie można poczynić bez odwołania się do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie art. 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Sąd podniósł, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną. Jest to zatem uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który zobowiązany jest do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. To natomiast wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Wstępny etap procedury planistycznej w postaci podjęcia przez właściwą radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, nie może jeszcze ustalić wiążącego sposobu zagospodarowania nieruchomości obejmowanej zamierzonym planem. Nie tworzy bowiem stanu mogącego podlegać ochronie prawnej. Wskazując na powyższe, Sąd skargę odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła [...] sp. j. w Ż., zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5 a i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez: - odrzucenie skargi z powodu niestwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej podjętą w dniu [...] września 2016 r. uchwałą organu, który to interes został wyraźnie naruszony – które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, - odrzucenie skargi z powodu niestwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej bez wniknięcia przez Sąd w istotę sprawy widzianą z perspektywy przepisów prawa materialnego kształtujących interes prawny skarżącej – które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznana za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, - ograniczenie zakresu rozpoznania jedynie do okoliczności posiadania przez skarżącą nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, z pominięciem pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącą – które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została uznania za niedopuszczalną i odrzucona bez jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niestwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej podjętą w dniu [...] września 2016 r. uchwałą organu, który to interes został wyraźnie naruszony, b. art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie i tym samym nierozpatrzenie sprawy co do jej istoty, a w konsekwencji niestwierdzenie rażącego przekroczenia przez Radę Miejską w G. ustawowego upoważnienia zawartego w tych przepisach, c. art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, polegające na pozbawieniu skarżącej podjętą w dniu [...] września 2016 r. uchwałą organu, możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomościach będących własnością skarżącej i w tym celu zakupionych, d. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, polegające na pozbawieniu skarżącej podjętą w dniu [...] września 206 r. uchwałą organu, możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomościach będących własnością skarżącej i w tym celu zakupionych. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina G., domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Brzmienie tego przepisu wskazuje na szeroką dostępność ustanowionego nim środka zaskarżenia, jednakże ze skargą do sądu administracyjnego na podstawie w/w przepisu może wystąpić ten, kto wykaże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dopiero wówczas można mówić o nabyciu przez skarżącego legitymacji skargowej do uruchomienia sądowej kontroli kwestionowanej uchwały lub zarządzenia. Prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje temu podmiotowi, który wykaże się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego, to zaś dopiero gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Oceniając kwestię legitymacji skargowej opartej na powołanym przepisie, nie można abstrahować od charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, z której wywodzi się naruszenie interesu prawnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. w obrębach S. i W., wydana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tego przepisu, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje rozbudowaną i sformalizowaną procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która uwzględnia podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Podjęcie tej uchwały stanowi jedynie początkowy etap postępowania planistycznego, którego efektem jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Ma zatem charakter jedynie organizacyjny, porządkując zainicjowany proces planowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa wewnętrznego, adresowana jest wyłącznie do organu wykonawczego gminy, który zobowiązany jest podjąć kolejne działania proceduralne określone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa uchwała nie może naruszyć interesu prawnego, jej zadaniem jest jedynie wyrażenie woli właściwego organu gminy uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała nie jest źródłem praw, ani obowiązków podmiotów spoza struktury administracji publicznej, w szczególności nie kształtuje sytuacji prawnej osób, których nieruchomości objęte zostaną w przyszłości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji uchwała nie powoduje naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącej. Dopiero uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób wiążący rozstrzyga o zagospodarowaniu nieruchomości objętych planem, wpływając na zakres swobody prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej na terenach nim objętym. Brak legitymacji skargowej, będący konsekwencją niewykazania przez skarżącą naruszenia indywidualnego interesu prawnego postanowieniami kwestionowanej uchwały, uniemożliwia merytoryczną ocenę postanowień uchwały, w tym w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 20 w zw. z art. 22 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie ograniczenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju. Wobec zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008/3/42) przepisy art. 203 i art. 204 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.