I OSK 2400/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 68/15 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. sygn. IV SA/Wa 68/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zarządzeniem Naczelnika Powiatu w Ś. z dnia [...] marca 1975 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, ustalono granice terenu budowlanego przejmowanego na własność Państwa z mocy prawa, obejmującego m.in. część działki nr [...] o pow. 0,56 ha. Decyzją z dnia [...] marca 1967 r. nr [...], Naczelnik Gminy K. ustalił za przejętą nieruchomość położoną we wsi T, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,56 ha objętą KW nr [...], stanowiącą własność T. P., odszkodowanie w kwocie 12 763 zł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...], Wojewoda P. uchylił ww. decyzję z dnia [...] marca 1976 r. w zakresie punktu 1 i w tym zakresie ustalającej odszkodowanie za ww. nieruchomość w kwocie 25 526 zł, a w pozostałym zakresie utrzymującej tę decyzję w mocy, tj. w zakresie punktu 2 i 3. Podaniem z dnia [...] maja 2010 r. I. P. wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Nie stwierdził bowiem wad określonych w art. 156 § 1 pkt. 3, 4, 5, 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zwanego: "K.p.a."). Nie naruszono także przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), skoro decyzję pierwszej instancji wydał monokratyczny organ administracji państwowej szczebla podstawowego - Naczelnik Gminy, a odwoławczą organ szczebla wojewódzkiego. Nie stwierdzono też, aby wydano je z rażącym naruszeniem prawa. Odszkodowanie wyliczono zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zarządzenia Naczelnika Powiatu w Ś. nr [...] z dnia [...] lutego 1974 r. oraz zarządzenia Naczelnika Gminy w K. nr [...] z dnia [...] maja 1976 r. Po rozpoznaniu wniosku I. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał swoją wcześniejszą decyzję w mocy. Stwierdził, że wprawdzie w zarządzeniu Naczelnika nr [...] wymieniono działkę nr [...] o pow. 0,56 ha, a w decyzji z dnia [...] marca 1976 r. działkę nr [...] o pow. 0,56 ha, ale w istocie chodziło o te same nieruchomości. Wątpliwości w tym zakresie zostały rozwiane w piśmie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. z dnia [...] marca 2013 r. Wyjaśniono w nim, że należąca do T. P. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,56 ha objętą KW nr [...] i nr [...] o pow. 2,89 ha. Decyzje ustalające odszkodowanie zostały doręczone T. P.. Podstawę prawną ustalonego odszkodowania stanowiły przepisy art. 10 ust. 2 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przeprowadzona zaś ustawą z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych, reforma administracji publicznej nie pozwalała na przyjęcie, że sprawy o ustalenie odszkodowania przeszły do właściwości wojewodów. Organem właściwym stał się w pierwszej instancji właściwy organ terenowej administracji państwowej stopnia podstawowego, którym stał się naczelnik gminy. Skoro doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz państwa, to istniały podstawy o ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Prawidłowo także na etapie postępowania odwoławczego podwyższono kwotę odszkodowania, ponieważ w trakcie postępowania odwoławczego zmianie uległo zarządzenie Naczelnika Gminy K. podwyższające kwotę bazową. Organ stwierdził ponadto, że nie zachowały się kompletne akta tego postępowania, ale z okoliczności faktycznych można wywieść, że decyzja pierwszej instancji była doręczona T. P., który wniósł od niej odwołanie przyjęte do rozpoznania przez organ odwoławczy. Decyzja organu odwoławczego podlegała wykonaniu po upływie 3 miesięcy od daty jej uprawomocnienia się, zaś sama czynność wypłaty nie miała charakteru administracyjnego, której można byłoby dochodzić w trybie Kpa, lecz tylko przed sądem powszechnym. W skardze do WSA w Warszawie I. P. zarzucił, że organ nie odniósł się do kwestii legalności przejęcia ww. nieruchomości na własność Państwa, ponieważ nie rozważono sprzeczności zarządzenia Naczelnika Gminy K. z dnia [...] marca 1975 r. z prawem polegającej na błędnym przyjęciu, że zasoby Państwowego Funduszu Ziemi, w miejscu zamieszkania T. P., nie pozwalały na realizację budownictwa mieszkalnego w oparciu o tereny budowlane należące do Państwowego Funduszu Ziemi, co stanowiło rażące naruszenie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. Nie wyjaśniono także w sposób wyczerpujący sposobu ustalenia wysokości odszkodowania i kwestii faktycznej jego wypłaty. Oddalając skargę WSA w Warszawie ocenił zaskarżone decyzje jako zgodne z prawem. Uznał, że Minister w sposób rzetelny, wszechstronny i wnikliwy zgromadził i ocenił materiał dowodowy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoje decyzje. Sąd podkreślił, że postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podlega specyficznym regułom. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa, w tym rażącego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. To zaś ma miejsce, gdy: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne skutki wywołane decyzją niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Następnie Sąd ocenił, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało przez Ministra zgodnie z wymaganiami art. 156 K.p.a. Stanowisko organu, że decyzje wydane w postępowaniu zwyczajnym, zwłaszcza decyzja ostateczna z dnia [...] sierpnia 1976 r., nie naruszały prawa w sposób rażący, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia ich nieważności, było prawidłowe. Decyzje te wydano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zarządzenia Naczelnika Powiatu w Ś. nr [...] z dnia [...] lutego 1974 r. oraz zarządzenia Naczelnika Gminy w K. nr [...]z dnia [...] maja 1976 r. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalało się i wypłacało według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień tej ustawy. W art. 9 ust. 2 z dnia 31 stycznia 1961 r. postanowiono, że prezydium powiatowej rady narodowej mogło w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Uchwała nie mogła jednak dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Nieruchomość stanowiąca własność T. P. o pow. 0,5600 ha w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. przeszła na własność Państwa z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. W niniejszej sprawie było to następstwem opublikowania w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 maja 1975 r. nr 13, poz. 134 zarządzenia Naczelnika Powiatu w Ś. nr [...] z dnia [...] marca 1975 r., w którym ustalono granice terenu budowlanego przejmowanego na własność Państwa poprzez wskazanie nieruchomości położonej we wsi T., Gmina K., obejmującej część działki nr [...] o powierzchni 0,5600 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność T. P.. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego były decyzje dotyczące określenia wysokości odszkodowania, a nie kwestii przejęcia nieruchomości, a zatem organ mógł dokonać kontroli zgodności z prawem tylko decyzji odszkodowawczych. Minister wyjaśnił, że zmiana przez Wojewodę decyzji Naczelnika była związania z publikacją w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 1976 r. nr 8, poz. 54 zarządzenia Naczelnika Gminy K. nr [...] z dnia [...] maja 1976 r. Odszkodowanie ustalone w decyzji I instancji ustalono zaś w oparciu o zarządzenie Naczelnika Powiatu w Ś. nr [...] z dnia [...] lutego 1974 r. Zmiany tej dokonano więc prawidłowo. Brak było wobec tego podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 styczna 1961 r. Podkreślono przy tym, a to wobec braku kompletnych akt administracyjnych, że z treści art. 10 ustawy z dnia 31 styczna 1961 r. wynikało, że szacowanie nieruchomości rolnych, z których właściciel mógł zebrać plony, było szacowaniem uproszczonym wynikającym z prostego przeliczenia obszaru i klasy gruntu przejętej nieruchomości i stawek ujętych w zarządzeniu z dnia [...] stycznia 1974 r. oraz współczynnika ustalonego na podstawie art. 9 ust. 2 ww. ustawy. Analizując pod tym kątem treść zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. wskazano, że organ przystępując do ustalenia kwoty należnego odszkodowania dla przejętego gruntu klasy IVa przyjął kwotę 12.000 zł za 1 ha, natomiast za grunt gruntów klasy V kwotę 6.500 zł za 1 ha. To zaś w ocenie Ministra potwierdzało, że przejęta nieruchomość znajdowania się zgodnie z tabelą z § 1 zarządzenia z dnia 22 stycznia 1974 r. w grupie II strefie ekonomicznej wiejskiej. Minister przyjął zatem, że dokonane wyliczenia w zakresie odszkodowania były prawidłowe i ocena ta, w przekonaniu sądu wojewódzkiego, zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu braku niewyjaśnienia kwestii wypłaty odszkodowania Sąd podał, że Minister zasadnie przyjął, że w decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 1976 r. utrzymano w mocy decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] marca 1976 r. m.in. w zakresie punktu 3. Wskazano w nim, że odszkodowanie zostanie wypłacone w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Były właściciel nieruchomości posiadał zatem możliwość wystąpienia do organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania z wezwaniem o spełnienie świadczenia, ewentualnie w przypadku bezskuteczności takiej czynności, z pozwem do sądu powszechnego. Okoliczność czy z prawa tego skorzystał nie podlegała ocenie organów w postępowaniu nieważnościowym. Wyrok ten I. P. zaskarżył w całości skargą kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, a to § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa , w związku z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wykazania, że we wsi Tulce istniały grunty wchodzące w skład Państwowego Funduszu Ziemi, z których mogło być zaspokojone zapotrzebowanie na działki budowlane, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności Zarządzenia nr [...] Naczelnika Powiatu w Ś. z dnia [...] marca 1925 r., skoro wydano je z rażącym naruszeniem prawa, 2) naruszenie prawa procesowego - art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej: "P.p.s.a."), poprzez oddalenie skargi pomimo, że w toku postępowania administracyjnego organ administracji państwowej dopuścił się rażących uchybień polegających na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy w zakresie wypłaty na rzecz T. P. odszkodowania, co do którego nie istnieją żadne dowody, że zostało wypłacone, a ponadto ustalona jego wysokość odbiegała od rzeczywistej wartości przejętej nieruchomości, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., co powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Ministra przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W ocenie skarżącego kasacyjnie pominięto w toku postępowania wszystkie podnoszone przez niego argumenty odnoszące się tak co do faktu przejęcia nieruchomości jak i dotyczących odszkodowania. W pierwszej kolejności pod budownictwo powinny bowiem być wykorzystane zasoby Państwowego Funduszu Ziemi. Tymczasem od T. P. przejęto najbardziej wartościowe grunty rolne pomimo istnienia rezerw Państwowego Funduszu Ziemi o niższej bonitacji gleb. Co więcej, w piśmie z dnia [...] czerwca 1976 r. dyrektor Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w P. w trybie pilnym polecił ponowne rozpatrzenie dotychczas zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenia ewentualnych zmian z uwagi na to, że grunty T. P. o pow. 0,56 ha były klacy IV i V i ze względu na ochronę gruntów rolnych i względy gospodarcze należałoby je wyłączyć z planowania zagospodarowania przestrzennego wsi T. Dowody te zostały jednak pominięte tak przez organ jak i Sąd. Poza tym Sąd błędnie przyjął, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena tylko decyzji ustalających odszkodowanie, ponieważ ze stanowiska Ministra wynika, że objęto nim również ocenę legalności zarządzenia Naczelnika z dnia [...] marca 1975 r. Nie ustalono ponadto, czy odszkodowanie wypłacono T. P., ani tego, czy jego wysokość odpowiadała prawu. Brakowało bowiem w tym zakresie akt tamtego postępowania, a stosownej oceny dokonano tylko na podstawie uproszczonego oszacowania wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie wystąpiła jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie zostały postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, dlatego jako pierwsze zostaną rozpoznane zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., gdyż wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy Sąd I instancji błędnie oddalił skargę. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony z dnia [...] maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy K., w której decyzją Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 1976 r. uchylona w pkt 1 i w tym zakresie Wojewoda orzekł o ustaleniu o odszkodowanie za przejętą nieruchomość w kwocie 25.526,00 zł i utrzymał w mocy pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji. Wniosek powyższy ma istotne znaczenie dla określenia granic przedmiotowych postępowania, które w tym przypadku jest postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wyjaśnił ideę postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności i wskazał, że do wzruszenia decyzji ostatecznej nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale ma to być kwalifikowana postać naruszenia prawa, czyli nie jest ono do zaakceptowania w państwie prawa. Sąd I instancji zwrócił też uwagę na istotną okoliczność, że postępowanie nie toczy się już w trybie zwykłym, a stwierdzenie nieważności możliwe jest wyłącznie w przypadku wykazania jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji nie miał za zadanie skontrolowanie prawidłowości wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, lecz ustalenie, czy organy administracji publicznej prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności wobec przyjęcia, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji z 1976 r. nie zaistniały przesłanki będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjaśnienie powyższej kwestii pozwala na wyznaczenie granic postępowania kasacyjnego, a wcześniej postępowania sądowoadministracyjnego przez Sądem I instancji. Prowadzone z wniosku skarżącego kasacyjnie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest postępowaniem w kolejnej instancji o ustalenie odszkodowania pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania ruchomości, lecz procedurą stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 K.p.a. Sąd I instancji miał za zadanie sprawdzić prawidłowość działania organów w latach 1974 do 1976, tylko o tyle o ile było to konieczne dla oceny sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r. Dlatego też podważanie ustalonego stanu faktycznego poprzez twierdzenie, że istniały działki o niższej klasie gleboznawczej, które mogły być objęte wywłaszczeniem, albo twierdzenie, że nie sprawdzono, czy były w Państwowym Funduszu Ziemi, nieruchomości, którymi można było zaspokoić potrzeby budowlane nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Nie podważono też zastosowania art. 10 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd I wywiódł, że pomimo braku kompletnych akt administracyjnych organy prawidłowo dokonały szacowania nieruchomości rolnych, które było szacowaniem uproszczonym, wynikającym z prostego przeliczenia obszaru i klasy gruntu przejętej nieruchomości i stawek ujętych w zarządzeniu z dnia [...] stycznia 1974 r. oraz współczynnika ustalonego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na terenach wsi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową ocenę w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r. Z tych przyczyn za niezasadne zostały uznane zarzuty prawa procesowego. Za nieskuteczny został uznany również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego to jest § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa, chociaż został wykazane, że istniały inne grunty wchodzące w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Zarzut ten nie wyczerpuje przesłanki wydania decyzji z 1974 r. z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Również ten zarzut nie podważa prawidłowego zastosowania w decyzji z 1976 r. art. 10 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.