II GSK 1505/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1101/17 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1101/17 oddalił skargę I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 28 lipca 2015 r. podczas patrolowania terenu ul. [...] pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Prezydenta W. stwierdzili nielegalne zajęcie pasa drogowego przez I. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" – I. B., poprzez umieszczenie reklamy na wyświetlaczu elektronicznym funkcjonującym na elewacji budynku ul. [...]. Wykonana została dokumentacja fotograficzna wraz ze szkicem sytuacyjnym oraz sporządzono protokół. Kolejne kontrole, przeprowadzone w dniach 29 - 31 lipca, 3 - 6, 7, 10 - 14, 17 - 21, 24 - 28, 30, 31 sierpnia, 1 - 5, 7 - 12, 15 - 25, 28 - 30 września oraz 1 października 2015 r., potwierdziły zajęcie pasa drogowego. Również w toku powyższych kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz poczyniono adnotacje urzędowe. W dniu 29 lipca 2015 r. wykonany został pomiar powierzchni ekspozycyjnej przedmiotowej reklamy. W związku z powyższymi ustaleniami Prezydent W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, o czym w dniu 29 października 2015 r. powiadomił stronę. Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Prezydent W., działając na podstawie m.in. art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.p.), nałożył na I. B. karę pieniężną w wysokości 52.936 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach 28 - 31 lipca, 3 - 6, 7, 10 - 14, 17 - 21, 24 - 28, 30, 31 sierpnia, 1 - 5, 7 - 12, 15 - 25, 28 - 30 września oraz 1 października 2015 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklamy na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 10,18 m2. W odwołaniu od tej decyzji I. B. podkreślił, że posiadał zezwolenie na umieszczenie reklamy na budynku przy ul. [...]. Ponadto podniósł, że został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a także zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy podał, że Prezydent W. nie miał obowiązku informowania strony w sposób bezzwłoczny o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, a mimo to pracownicy organu w dniu kontroli skontaktowali się telefonicznie z mężczyzną, który przedstawił się jako właściciel [...], jednak odmówił podania imienia i nazwiska. W dniu 6 sierpnia 2015 r. I. B. został telefonicznie powiadomiony o zajęciu pasa drogowego przez nielegalną reklamę, obowiązku jej usunięcia oraz o planowanych oględzinach. Ponadto w dniu 1 października 2015 r. strona zapoznała się z zebranym materiałem dowodowym. W ocenie organu, okoliczność, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 29 października 2015 r. zostało błędnie doręczone I. B., a nie jego pełnomocnikowi, nie spowodowała ujemnych skutków prawnych dla strony. I. B. zapoznał się bowiem z zawiadomieniem, o czym świadczy jego podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Odnosząc się do okoliczności rzekomego posiadania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, organ odwoławczy wskazał, że faktem znanym zarządcy drogi z urzędu jest, iż strona nigdy nie występowała i nie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.d.p. Natomiast postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego i ustalenia podjęte w jego trakcie nie mają w tym przypadku żadnego wpływu na prawidłowość decyzji wydanej w sprawie przez organ I instancji. I. B. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że niezawiadomienie przez organ I instancji pełnomocnika skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, pozbawiło pełnomocnika możliwości czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, implikacją czego było powstanie po stronie skarżącego ujemnych skutków prawnych, polegających na wydaniu przez organ I instancji decyzji z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. Zdaniem skarżącego w dniu 1 października 2015 r. udostępniono mu tylko niektóre dokumenty (zgromadzone wówczas przez Zarząd Dróg Miejskich W.), a dopiero miesiąc później, tj. w dniu 29 października 2015 r. organ I instancji wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie, przez kolejne 9 miesięcy, zarówno skarżący, jak i jego pełnomocnik nie byli zawiadamiani o jakichkolwiek czynnościach organu, w związku z czym do czasu doręczenia pełnomocnikowi skarżącego decyzji, nie wiedzieli o zamiarze zakończenia postępowania w I instancji, a także o nieuwzględnieniu przez organ I instancji wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 14 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż niedoręczenie jego pełnomocnikowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji, przed wydaniem decyzji, zawiadomił stronę o zebraniu całego materiału dowodowego dotyczącego spornego zajęcia pasa. Strona wiedziała więc o tym materiale, będąc też wcześniej zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, a z akt tego postępowania, tak na etapie pierwszej, jak i drugiej instancji, nie wynika żeby uniemożliwiono jej udział w sprawie przez przykładowo zajmowanie stanowiska, składanie własnych wniosków dowodowych. Skarżący nie wykazał również, że posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. I. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie, w ramach kontroli działalności administracji publicznej, zasad: praworządności postępowania administracyjnego, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli, udziału strony w postępowaniu, a także obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające na błędnym oddaleniu skargi i: i. uznaniu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy i tym samym zaaprobowaniu stanowiska organu II instancji, iż nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, pomimo stosownego wniosku strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. pod sygn. [...], oraz dowodu z przesłuchania w charakterze strony I B., w celu wykazania, że skarżący posiadał zezwolenie na zainstalowanie reklamy na wyświetlaczu elektronicznym na elewacji budynku ul. [...] w W., gdyż powyższe dowody miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ii. podzieleniu stanowiska organu II instancji, że w wyniku niezawiadomienia przez organ I instancji pełnomocnika skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie doszło do spowodowania ujemnych skutków prawnych po stronie skarżącego, ponieważ ewentualne nieprawidłowości w zakresie doręczenia zawiadomienia z dnia 29 października 2015 r. "zostały konwalidowane poprzez fakt zapoznania się przez skarżącego z treścią zawierającej zawiadomienie przesyłki", podczas gdy w rzeczywistości pozbawiło to pełnomocnika skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, implikacją czego było powstanie po stronie skarżącego ujemnych skutków prawnych polegających na wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz wydaniu przez organ II instancji decyzji z dnia [...] marca 2017 r. o utrzymaniu w mocy ww. decyzji, iii. przyjęciu, że skarżący, przed wydaniem decyzji, został zawiadomiony przez organ I instancji o zebraniu całego materiału dowodowego dotyczącego spornego zajęcia pasa, podczas gdy skarżący nie był informowany o rzekomych czynnościach podejmowanych w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Skarżącemu udostępniono w dniu 1 października 2015 r. niektóre dokumenty (zgromadzone wówczas przez Zarząd Dróg Miejskich W.), a dopiero niemalże miesiąc później, tj. w dniu 29 października 2015 r. organ I instancji wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie, przez kolejne 9 miesięcy, zarówno skarżący, jak i jego pełnomocnik nie byli zawiadamiani - zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. - o jakichkolwiek czynnościach organu I instancji i tym samym, do czasu doręczenia pełnomocnikowi skarżącego decyzji tego organu, nie posiadali wiedzy o zamiarze zakończenia postępowania pierwszoinstancyjnego, a także o nieuwzględnieniu przez organ I instancji wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 14 października 2015 r. Powyższe uchybienie organu I instancji, w postaci uniemożliwienia skarżącemu udziału w postępowaniu na etapie gromadzenia dowodów w sprawie w okresie sprzed wydania decyzji organu I instancji, usankcjonowane przez organ II instancji, miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia skarżonych decyzji; b) art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; c) art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji w której skarga zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ponieważ decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący postawił również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 2 u.d.p., poprzez błędne uznanie, że skarżący zajął pas drogowy ul. [...] w W., umieszczając w nim reklamy na wyświetlaczu elektronicznym, bez zezwolenia zarządcy drogi i wymierzenie mu kary pieniężnej, podczas gdy skarżący posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powtórzył argumenty podnoszone na wcześniejszych etapach postępowania. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Na wstępie podkreślić należy, iż kontrola kasacyjna przebiega wyłącznie w obszarze zakreślonym skargą kasacyjną, co wynika z art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a. Przyjęta wskazanym przepisem zasada związania sądu kasacyjnego podstawami skargi kasacyjnej wyklucza ocenę zaskarżonego wyroku z perspektywy innych niż uznanych w kasacji za naruszone przepisów, a wyjątek od tej zasady stanowi § 2 art. 183 p.p.s.a. i dotyczy nieważności postępowania przed sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż żadna z określonych tym przepisem przesłanek nieważności postępowania nie wystąpiła. Skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania uzupełnionych o zarzut naruszenia przepisów: art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez ich wadliwe zastosowanie, kwestionuje ocenę Sądu I instancji, który oddalając skargę, stwierdził, że nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego nie naruszało prawa. Zdaniem WSA, skarżący jako właściciel umieszczonego w pasie drogowym nośnika reklamowego obowiązany był do uzyskania stosownego zezwolenia, o co nie wystąpił. Sąd I instancji uznał też, że organ nie naruszył przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena Sądu kontrolowana w sposób, który wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie budzi zastrzeżeń. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, iż stan faktyczny sprawy nie jest sporny, gdy idzie o sam fakt pozostawania należącego do skarżącego nośnika reklamowego w pasie drogowym w określonej decyzją lokalizacji. Kontestowany natomiast jest sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszający - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – przede wszystkim art. 6, 7, 8 oraz 10 § 1 tej ustawy i skutkujący wadliwym zastosowaniem wskazanych w kasacji przepisów prawa materialnego. Zarzut jest niezasadny, bowiem jak prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji, sąd uchyli zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania jedynie w warunkach, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a w razie niestwierdzenia zależności, o której mowa w tym przepisie procesowym, skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a. WSA wskazanych norm procesowych nie naruszył, przy czym zaznaczyć trzeba, iż zarzut zbudowany w oparciu o art. 148 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony. Zaskarżona decyzja nie stanowi wszak kontrolowanego w wyniku skargi jednostki samorządu terytorialnego aktu nadzoru, stąd odwoływanie się do tej normy procesowej nie pozostaje w żadnym związku ani z decyzją Prezydenta W., wydaną na podstawie powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów, ani tym bardziej z zaskarżoną decyzją SKO w Warszawie. Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego kasacyjnie, iż materiał dowodowy w sprawie nie został zebrany w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, wymagał uzupełnienia i całościowej oceny z uwagi na podnoszoną okoliczność legitymowania się przez skarżącego zezwoleniem na zainstalowanie reklamy na elewacji budynku przy ul. [...]. Powyższe miało wynikać z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Inspektora Nadzoru Budowlanego W., z których to, mimo wniosku skarżącego, organ dowodu nie przeprowadził, co z kolei błędnie zaaprobował WSA. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest kara pieniężna za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia i poza zainteresowaniem zarówno organu, jak też Sądu I instancji była kwestia zgody na zainstalowanie reklamy. Wymóg posiadania zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego pod niezwiązane z drogą i zarządzaniem nią budowle, instalacje, urządzenia czy reklamy wynika jednoznacznie z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., a jedynie właściwym organem do załatwienia sprawy jest zarządca drogi, co wynika wprost z art. 20 pkt 8 u.d.p. Z tego powodu wykazanie posiadania zezwolenia/zgody na zainstalowanie reklamy (urządzenia, czy instalacji) odnosi się wyłącznie do tej czynności i nie może posłużyć jako dowód dla wykazania istotnej w sprawie okoliczności, jaką jest posiadanie zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego. Poza tym nie można nie dostrzec, iż skarżący kasacyjnie, podnosząc, iż legitymuje się zezwoleniem zarządcy drogi na umieszczenie reklamy na wyświetlaczu elektronicznym na elewacji budynku przy ul. [...], nie twierdził że zezwolenie to dotyczy zajęcia pasa drogowego pod wspomnianą reklamę na określony czas. Stąd domaganie się od organu prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego było niecelowe, zaś ocena Sądu I instancji co do braku uchybień organu w tym zakresie była prawidłowa. Z powyższych względów zarzuty naruszenia przepisów art. 6, 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. należało uznać za niezasadne. Wreszcie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, czy w postępowaniu doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i wyrażonej tym przepisem zasady zapewnienia stronie czynnego w nim udziału. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przepisu postępowania w sytuacji, gdy naruszenie to będzie dla wyniku sprawy obojętne, narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i jako takie jest niedopuszczalne. Podnoszona przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, przyznana zresztą przez SKO w Warszawie, nieprawidłowość dotycząca doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania skarżącemu zamiast jego pełnomocnikowi, nie wywołała ujemnych dla skarżącego skutków w postaci pozbawienia go możliwości czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie – wszak pełnomocnik skarżącego już w piśmie z dnia 14 października 2015 r. składał w sprawie wnioski dowodowe, a jeśli tak, to zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Sąd kasacyjny nie dopatrzył się też wadliwości wyroku z powodu niedostrzeżenia naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. Przywołana skargą kasacyjną okoliczność nieprawidłowości w doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w świetle zapewnienia skarżącemu prawa do udziału w toku postępowania przed organami obu instancji, nie pozwala przyjąć, że do naruszenia tego przepisu w ogóle doszło. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.