II GSK 1889/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S O od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1718/16 w zakresie odrzucenia skargi S O na upomnienie Zarządu Związku Komunalnego "Komunikacja Międzygminna" w Chrzanowie z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę S O na upomnienie Zarządu Związku Komunalnego "Komunikacja Międzygminna" w Chrzanowie z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że Związek Komunalny "Komunikacja Międzygminna" w Chrzanowie skierował do skarżącego upomnienie wydane na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 656) w związku z koniecznością uregulowania przez skarżącego należności z tytułu opłat za korzystanie z przystanków autobusowych na podstawie art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 6 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r., poz. 13). S O zaskarżył to upomnienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd I instancji podając motywy podjętego rozstrzygnięcia stwierdził, że upomnienie, które stało się przedmiotem skargi S O nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 § 2, i § 3 oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718), a zatem skarga na to upomnienie nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej S O domagał się uchylenia postanowienia Sądu z dnia 31 stycznia 2017 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał na błędne niezastosowanie w sprawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone upomnienie nie jest innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegającym kontroli przez Sąd Administracyjny, co spowodowało odrzucenie skargi, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez odrzucenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzucił kasator, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do bezpodstawnego odrzucenia skargi, z powodu błędnego uznania przez Sąd, że upomnienie w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców nie jest innym aktem lub czynnością w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem NSA, stanowisko Sądu I instancji, że upomnienie w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy uznać za zasadne. Katalog aktów i czynności z art. 3 p.p.s.a. został zakreślony enumeratywnie. Ustawodawca, redagując treść przepisu w ten sposób (brak zwrotu "w szczególności", "przykładowo") zastosował zamknięty katalog aktów i czynności, którego nie można zatem dowolnie rozszerzać. Podkreślenia wymaga, że celem upomnienia - doręczanego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego - jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Dzięki temu nie ma konieczności późniejszego wszczynania egzekucji (za: R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, 2 wydanie, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 64). Skoro wydanie upomnienia poprzedza wszczęcie egzekucji, to znaczy, że nie zawiera się w nim i nie należy do niego. Biorąc pod uwagę powyższe - sąd nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi na upomnienie z trzech powodów: upomnienie nie jest postanowieniem, nie jest ono wydane w postępowaniu egzekucyjnym, a jedynie przed jego wszczęciem i ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie stanowi, że przysługuje na nie zażalenie. Skoro upomnienie ma na celu jedynie przypomnienie, wobec uwag poczynionych powyżej, oczywiste jest, że nie stwierdza ono, nie potwierdza lub nie odmawia stwierdzenia lub potwierdzenia określonych uprawnień lub obowiązków i tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Z przytoczonych powyżej argumentów wynika, że skarga na upomnienie nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Skoro obowiązek poniesienia wskazanej w upomnieniu opłaty nie wymaga konkretyzacji indywidualnym aktem administracyjnym lub czynnością w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd prawidłowo stwierdził, że nie podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego i prawidłowo odrzucił skargę, stosując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podobne stanowisko zostało już wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienia NSA z 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II GSK 3531/15; z 6 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1404/16). Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.