II SA/Lu 238/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), WSA Jerzy Drwal, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy drogi gminnej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 12 października 2016 r., znak: PINB [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), w związku z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie przebudowy drogi gminnej nr [...] L zlokalizowanej we wsi [...] na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na skutek zawiadomienia T. O. wszczął z urzędu postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych wykonanych na drodze gminnej nr [...] L. W dniu 15 września 2016 r. przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził, że na tej drodze została wykonana warstwa asfaltowa wyrównawcza o szerokości 4,0 cm. Uczestniczący w kontroli przedstawiciel Gminy [...] wskazał, że pod warstwą asfaltową wyrównawczą wykonano naprawę podbudowy drogi tłuczniem. Oświadczył również, że przebudowa tej drogi była konieczna z uwagi na jej zły stan techniczny, a szerokość jezdni przed rozpoczęciem przebudowy wynosiła również 4,0 m. Wyjaśnił ponadto, że przed podjęciem robót budowlanych była to droga częściowo betonowa, a częściowo żwirowa i piaskowa z dodatkiem kruszywa. Podczas kontroli stwierdzono, że przebudowa została wykonana w sierpniu 2016 r. w granicach wyznaczonego pasa drogowego na podstawie zgłoszenia z dnia 27 kwietnia 2016 r. obejmującego remont podbudowy tłuczniem, wykonanie nawierzchni asfaltowej grubości 4 cm z masy mineralno-bitumicznej wytwarzanej na gorąco, na istniejącej na tej drodze nawierzchni asfaltowej, na długości 0,60 km. W ocenie organu, skoro roboty te zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem, a w szczególności nie nastąpiła zmiana szerokości pasa drogowego, postępowanie w sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu odwołania T. O., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 stycznia 2017 r., znak: [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji brak ustalenia, na jakiej długości dokonano przebudowy-remontu drogi i w związku z tym w dniu 28 grudnia 2016 r. przeprowadził dodatkowe oględziny i ustalił, że przedmiotowy odcinek drogi został przebudowany na długości 0,42 km, nie zaś na długości 0,60 km, jak wskazano w zgłoszeniu. Ustalił też, po dokonaniu odkopów na poboczach drogi, że na odcinku od drogi powiatowej [...] do bramy wjazdowej na posesję nr [...], tj. na długości około 120 m, droga była utwardzona na całej szerokości pasa drogowego. Szerokość utwardzenia na tym odcinku wynosiła około 6 m, nie zaś, jak oświadczył przedstawiciel gminy – 4 m. Taka szerokość drogi mogła być w dalszej części odcinka. Organ odwoławczy podniósł, że jeżeli konkretne roboty budowlane dotyczące drogi lub jej elementów zostały dokonane w granicach pasa drogowego oraz przyczyniły się do podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi, należy uznać je za przebudowę drogi. Wyjaśnił, że w sprawie bezspornym jest, że inwestor dokonał podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych odcinka drogi, w granicach pasa drogowego. Przed wykonaniem robót na omawianym odcinku droga była betonowa, częściowo żwirowa i piaskowa z dodatkiem kruszywa, a częściowo polna, zaś obecnie jest to droga asfaltowa. Stąd, w ocenie organu, wykonane roboty drogowe należy zakwalifikować jako przebudowę drogi. Następnie organ przytoczył § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), z którego wynika, że szerokość pasów ruchu na drodze klasy L powinna wynosić 2,75 m, a zatem szerokość jezdni powinna wynosić 5,50 m (dwa jednojezdniowe pasy ruchu o szerokości po 2,75 m każdy). W ocenie organu odwoławczego, wykonana przez Gminę [...] przebudowa odcinka drogi gminnej klasy L Nr [...], polegająca na wylaniu asfaltu o szerokości jezdni 4 m, nie spełnia wymogu zawartego w tym przepisie. W wyniku dokonanej przebudowy powstał obiekt niezgodny z przepisami, co wskazuje, że wydając decyzję na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe, organ pierwszej instancji naruszył powołany przepis. W sprawie, zdaniem organu, istnieje bowiem przedmiot wymagający rozstrzygnięcia, tj. droga zrealizowana z naruszeniem przepisów prawa, co obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie mógł rozpoznać sprawy w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a., czyli orzec w sposób merytoryczny, bowiem organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął niniejszej sprawy merytorycznie (decyzja o umorzeniu postępowania jest decyzją niemerytoryczną). W ocenie organu odwoławczego, niedopuszczalne jest wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy w sytuacji umorzenia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, gdyż naruszyłoby to art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W skardze na tę decyzję Gmina zarzuciła naruszenie art. 10 § 1, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz § 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, żądając uchylenia jej w całości. Skarżąca podniosła, że nie została zapoznana z ustaleniami dokonanymi w trakcie oględzin i nie mogła się wobec nich wypowiedzieć, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto wskazała, że skoro w postępowaniu w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych dotyczących drogi T. O. nie był stroną, to jego pismo skierowane do organu pierwszej instancji nie pochodziło od strony postępowania, a zatem nie mogło skutkować wszczęciem postępowania. Zdaniem skarżącej, nie miał on legitymacji do złożenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, czego organ drugiej instancji nie wyjaśnił. Skarżąca podniosła ponadto, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wszystkich przepisów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz nie odniósł tych przepisów do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Przede wszystkim nie zwrócił uwagi na to, że działka, na której realizowano inwestycję drogową, ma szerokość 6 metrów. Brak zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwił Gminie zwrócenie uwagi na ten fakt po przeprowadzeniu dodatkowych oględzin. Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, szerokość drogi w liniach rozgraniczających poza terenem zabudowy i nieprzeznaczonym pod zabudowę nie powinna być mniejsza niż 15 metrów dla drogi klasy L. Szerokość dróg obejmuje jezdnie, pobocza, skarpy o wysokości 0,75 m, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami. W ocenie skarżącej, jest rzeczą oczywistą, że na działce o szerokości 6 m nie ma możliwości umieszczenia jezdni o szerokości wynikającej z § 15 rozporządzenia, poboczy, skarp i ewentualnie innych elementów drogi, stąd nie można czynić Gminie zarzutu naruszenia § 15 rozporządzenia, gdy działka będąca jej własnością uniemożliwia wykonanie prawidłowej drogi wraz z jej wszystkimi elementami. Ponadto skarżąca wskazała, że organy prowadzące postępowanie nie rozważyły, czy inwestycji nie powinno się zakwalifikować jako remontu drogi, a nie jej przebudowy. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł dodatkowo, że T. O. był legitymowany do zaskarżenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy drogi. Bezsporne jest bowiem, że przebudowa drogi gminnej nr [...] L nastąpiła na odcinku przylegającym do nieruchomości o nr [...], których właścicielem jest T. O.. Odpowiedź na skargę wniósł także pełnomocnik T. O., żądając jej oddalenia. Wskazał na istnienie po stronie skarżącego, jako właściciela działek przyległych do drogi gminnej nr [...] L, legitymacji do kwestionowania decyzji organu pierwszej instancji. Podzielił ponadto ocenę prawną dokonaną przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że wbrew stanowisku skarżącej, T. O. był legitymowany do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Ma on w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., stosowanym w sprawach dotyczących legalności robót budowlanych, ponieważ roboty budowlane na drodze gminnej nr [...], zlokalizowanej we wsi [...] na działce nr [...], zostały wykonane na odcinku przylegającym do nieruchomości o nr: [...], których jest on właścicielem. Bezsporne w sprawie jest, że kwestionowane roboty budowlane dotyczące drogi gminnej nr [...] L zostały wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia. Niekwestionowana jest również okoliczność, że polegały one na podbudowie odcinka drogi tłuczniem i wykonaniu nawierzchni asfaltowej grubości 4 cm z masy mineralno-bitumicznej wytwarzanej na gorąco, na istniejącej nawierzchni asfaltowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że roboty te zostały wykonane w granicach pasa drogowego drogi gminnej. Przedmiotem sporu jest natomiast zakwalifikowanie tych robót do kategorii przebudowy bądź remontu drogi, zdefiniowanych w art. 4 pkt 18 i 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). W myśl art. 4 pkt 18 powołanej ustawy, przebudową drogi są takie roboty budowlane, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Przy czym, przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Z kolei, z art. 4 pkt 19 tej ustawy wynika, że remontem drogi jest wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Organ odwoławczy zakwalifikował roboty budowlane na odcinku drogi nr [...] L jako jej przebudowę, podczas, gdy z akt sprawy, w tym protokołów oględzin oraz dokumentacji fotograficznej wprost wynika, że kwalifikacja ta jest błędna. Roboty te noszą bowiem wszelkie znamiona remontu drogi. Na drodze nr [...] L została wykonana warstwa asfaltowa wyrównawcza - 4 cm na istniejącej nawierzchni asfaltowej, zaś pod warstwą asfaltową wyrównawczą wykonano naprawę podbudowy drogi tłuczniem (przed podjęciem robót budowlanych była to droga częściowo betonowa, a częściowo żwirowa i piaskowa z dodatkiem kruszywa). Nastąpiło zatem przywrócenie pierwotnego stanu drogi przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Rozstrzygnięcie, czy w danym wypadku mamy do czynienia z przebudową, czy z remontem drogi, wymaga uwzględnienia specyfiki robót budowlanych wykonywanych przy tego rodzaju obiektach. Stąd wykonanie nowej nawierzchni drogi nie może być uznane za zmianę jej parametru technicznego. Jeżeli droga była utwardzona betonem, czy kruszywem bądź żwirem, a następnie, w wyniku robót budowlanych została pokryta warstwą asfaltu, to należy te roboty zakwalifikować jako remont drogi. Eksploatacja drogi powoduje, że utwardzone warstwy drogi ulegają naturalnej degradacji, stąd zastępuje się bądź uzupełnia zniszczone warstwy nowymi, doskonalszymi materiałami. Gdyby przyjąć, że każde wyżej opisane działanie jest przebudową drogi, to pojęcie remontu nie miałoby w ogóle zastosowania do dróg, co byłoby sprzeczne zarówno z intencją ustawodawcy, który taki rodzaj robót na drogach przewidział, jak i regułami logiki. Wszystkie działania, z wyjątkiem budowy bądź rozbiórki drogi, byłyby bowiem kwalifikowane albo do kategorii przebudowy (wykonanie nowej nawierzchni), albo bieżącej konserwacji (np. "łatanie dziur"). O przebudowie drogi można by mówić wówczas, gdyby droga polna, nieutwardzona dopiero w wyniku nawiezienia tłucznia, czy żwiru, a następnie utwardzenia asfaltem, została przystosowana do przejeżdżania i przechodzenia przez nią. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca, gdyż przed podjęciem kwestionowanych robót budowlanych droga była utwardzona i przystosowana do ruchu pojazdów i pieszych. Wbrew stanowisku organu drugiej instancji oraz pełnomocnika uczestnika, wykonanie nowej nawierzchni nie spowodowało zawężenie drogi w stosunku do stanu poprzedniego. Jest to widoczne na zdjęciach dołączonych do protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 15 września 2016 r., jak i na dokumentacji zdjęciowej zamieszczonej w aktach organu odwoławczego (zwłaszcza na kopii fotografii na karcie 14). Zakwalifikowanie robót budowlanych na drodze nr [...] L do kategorii remontu powoduje, że nie ma do nich zastosowania § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, z którego wynika, że szerokość pasów ruchu na drodze klasy L powinna wynosić 2,75 m, a zatem szerokość jezdni powinna wynosić 5,50 m (dwa jednojezdniowe pasy ruchu o szerokości po 2,75 m każdy). Remont prowadzony jest bowiem na obiekcie o zastanych parametrach. Organ drugiej instancji pominął przy tym istotną w sprawie okoliczność, że z uwagi na szerokość działki, po której biegnie droga, wynoszącą 6 m, zachowanie wyżej wskazanego parametru szerokości jezdni na drodze klasy L, przy uwzględnieniu pozostałych elementów drogi, byłoby niemożliwe. Z tych wszystkich względów uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji umarzającej postępowanie w niniejszej sprawie oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania naruszało zarówno dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich zastosowanie, jak również art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne odpowiadało prawu. Z uwagi na to, że roboty budowlane polegające na remoncie drogi gminnej nr [...] L zlokalizowanej we wsi [...] na działce nr [...] zostały wykonane zgodnie z prawem, brak jest materialnoprawnej podstawy orzekania. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. Powyższą ocenę prawną organ drugiej instancji uwzględni przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.