II SA/Rz 279/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności karty ewakuacyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego M. S. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 /słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. II SA/Rz 279/17 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi R. H. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, które wydano w następujących okolicznościach: Podaniem z dnia 14 października 2016 r. (data stempla pocztowego) R. H. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Przedstawiciela Rejonowego Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego do spraw Ewakuacji w [...] z dnia [...] marca 1945 r. o przesiedleniu H. O., H. A., H. V., H. D., H. P., H. T. - mieszkańców miejscowości C. (obecnie gmina A. w województwie [...]) ze względu na brak podstawy prawnej do jej wydania. W uzasadnieniu podania oświadczył, że jako zstępny ww. osób ma interes prawny w zgłoszeniu żądania, ponieważ bezpośredni wpływ na jego sytuację prawną będą wywierać m.in. postanowienia ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach – podczas ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt stały jako osobie posiadającej polskie pochodzenie, podczas ubiegania się o kartę Polaka na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka, podczas ubiegania się o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego na podstawie ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Podał, że przesiedlenia rodziny dokonano na podstawie Układu z dnia 9 września 1944 r. zawartego między Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej w sprawie ewakuacji ludności polskiej z terytorium USRR i ludności ukraińskiej z terytorium Polski. Podczas przesiedlenia przodkowie pozostawili w C. majątek. Orzeczeniu o przesiedleniu można w jego ocenie przypisać charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Procedura rejestracji osób objętych wysiedleniem dokonywana była przez podmioty, które należy uznać za organy administracji, następnie dokonywano indywidualizacji - zatwierdzeń poszczególnych orzeczeń o wysiedleniu. Wnioskodawca łączy brak podstawy prawnej tym, że Układ nie zawierał regulacji umożliwiających zastosowanie przymusowych wysiedleń, a takie - biorąc pod uwagę termin jego przeprowadzenia, nastąpiło względem jego rodziny. Ponadto Układ zawarty został przez organ samozwańczy (PKWN), w czasie gdy funkcjonował legalny Rząd Polski na emigracji. Podanie to SKO w [...] przekazało do rozpoznana Wojewodzie [...]. Organ ten jednak za pismem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], przekazał podanie ponownie SKO w [...] w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23) dalej zwanej: "K.p.a.". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], SKO w [...] odmówiło wszczęcia postępowania, powołując się na art. 61a § 1 K.p.a. W uzasadnieniu podniosło, że nie można ustalić właściwego organu w sprawie stwierdzenia nieważności karty ewakuacyjnej wydanej przez przedstawiciela rejonowego PKWN w [...]. Wydaje się jednak, że wydawane w toku przesiedleń karty ewakuacyjne nie były decyzjami administracyjnymi. Ich funkcją było jedynie udokumentowanie faktu ewakuacji danych osób oraz zabranego przez nich majątku ruchomego. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić zaś wtedy, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. W sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, w której nie można ustalić organu właściwego, nie wszczyna się postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. H. wniósł o ponowne przeanalizowanie zgłoszonego żądania, uchylenie zaskarżonego postanowienie i wszczęcia postępowania w sprawie. Opisanym na wstępie postanowieniem SKO w [...] utrzymało ww. postanowienie w mocy, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Brak jest bowiem w ocenie Kolegium przepisu prawa materialnego, które uzasadniałoby rozpatrzenie zgłoszonego żądania w trybie administracyjnym. Wydane podczas ewakuacji karty przesiedleń nie były decyzjami administracyjnymi, a ich funkcją było jedynie udokumentowanie faktu ewakuacji danych osób, pozostawionego oraz zabranego przez nich majątku. W skardze R. H., domagając się uchylenia wydanych w sprawie postanowień i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucił naruszenie przez Kolegium: 1) art. 138 § 1 pkt 1, art. 61a § 1, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wszczęcia postępowania pomimo braku podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, 2) art. 6 i 63 § 1 K.p.a. poprzez określenie zakresu przedmiotowego sprawy niezgodnie ze zgłoszonym żądaniem, ponieważ nie domagał się stwierdzenia nieważności karty ewakuacyjnej, a decyzji administracyjnej o przesiedleniu. W ocenie skarżącego odmówienie wszczęcia postępowania bez wyjaśnienia charakteru aktu przesiedleńczego jest równoznaczne z zaniechaniem organu zbadania sprawy. Wszczęcie postępowania nie przesądza bowiem o sposobie jego zakończenia, ale pozwala na podjęcie niezbędnych czynności wyjaśniających. Niemniej w ocenie skarżącego miejsce usytuowania organu właściwego w sprawie przesiedleń w strukturze organów administracji publicznej oraz zasady likwidacji tego organu przemawiają za zasadnością twierdzenia, że zainicjowana przez niego sprawa powinna być uznana za sprawę administracyjną. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w omówionym zakresie, czyli określonym przepisami ustaw wyżej powołanych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. W ocenie Sądu, postanowienia te dotknięte są wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a to uzasadniało stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Otóż przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu, a więc przed wszczęciem postępowania i przestrzegania jej w każdym stadium postępowania. Zmiana przepisów prawnych może bowiem prowadzić do pozbawienia organu zdolności do przeprowadzenia postępowania (w takim przypadku postępowanie winno być umorzone, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.). Naruszenie przepisów o właściwości objęte jest sankcją nieważności, ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle tego przepisu, jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji traktuje się naruszenie właściwości rzeczowej, instancyjnej oraz miejscowej, a więc wszystkich jej rodzajów. Z mocy art. 126 k.p.a. do postanowienia stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 156-159 k.p.a. Trzeba też podkreślić, że przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ więc z urzędu - jak wcześniej wyjaśniono - musi przestrzegać swojej właściwości. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Właściwość rzeczowa wynika z przepisów materialnoprawnych oraz tych przepisów ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 14 października 2016 r. R. H. wystąpił o stwierdzenie nieważności karty ewakuacyjnej wydanej przez Przedstawiciela Rejonowego Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego do spraw Ewakuacji w [...] z dnia [...] marca 1945 r. o przesiedleniu rodziny H. mieszkającej w miejscowości C. w powiecie [...] w województwie [...] (aktualnie gmina A. powiat [...], województwo [...]) ze względu na brak podstawy prawnej do wydania wskazanego aktu. Z pisma skarżącego z dnia 22 listopada 2016 r. skierowanego do Wojewody [...] wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] r. na podstawie art. 65 K.p.a. przekazało Wojewodzie [...] wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej karty ewakuacyjnej. Pisma Kolegium nie ma w aktach administracyjnych sprawy, ale nie ma to znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Fakt bowiem zwrotu wniosku skarżącego ponownie do SKO w [...] został potwierdzony przez Wojewodę [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] na podstawie art. 65 K.p.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Sąd uznał, że wymienione postanowienia są dotknięte wadą nieważności, gdyż zostały wydane z naruszeniem właściwości, zatem zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W dniu 1 kwietnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206) reformująca w sposób istotny administracje publiczną. Zasadniczą zmianą w systemie prawnym było wprowadzenie zasady, że jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, wykonują zadania administracji rządowej wtedy, jeżeli wynika to z odrębnych ustaw lub zawartego porozumienia. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 cytowanej ustawy, wojewoda jest również organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a., jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym jest wojewoda. W takich okolicznościach sprawy i ze zbieżną argumentacją wypowiedział się WSA w Krakowie w orzeczeniu z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 139/11 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Wojewoda. Dodatkowo należy przypomnieć, że ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) zniosła związki samorządu terytorialnego, równocześnie ustanawiając w art. 1, że rady narodowe są terenowymi organami jednolitej władzy państwowej, a zgodnie z art. 12 prezydium rady jest organem wykonawczym i zarządzającym. Dodać należy, że Państwowy Urząd Repatriacyjny utworzony na mocy dekretu PKWN z dnia 7 października 1944 r. został zlikwidowany ustawą z dnia 22 marca 1951 r. o zniesieniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego. W art. 2 tej ustawy przewidziano, że Rada Ministrów określi urzędy i instytucje, które przejmą sprawy, należące do zakresu działania Państwowego Urzędu Repatriacyjnego. W uchwale nr 78 z dnia 22 marca 1951 r. Rady Ministrów (M.P. nr A-27, poz. 335) w § 1 ust. 1 postanowiono, że sprawy planowego rozmieszczenia repatriantów i przesiedleńców w ramach osadnictwa rolnego należą do zakresu działania Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, a w ust. 2 wskazano, że czynności określone w ust. 1 wykonują prezydia rad narodowych (wydział rolnictwa i leśnictwa). Powyższe okoliczności, a w szczególności aktualny stan prawny wynikający z ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wskazują na właściwość wojewody, jako organu, który powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności karty ewakuacyjnej. Skoro więc zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zostały wydane z wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., Sąd zobligowany był do usunięcia obu tych postanowień z obrotu prawnego. Postanowienie w trybie art. 61a § 1 K.p.a. może być wydane tylko przez organ właściwy do rozpatrzenia wniosku strony i żaden inny. To kryterium nie zostało spełnione w rozpoznawanej sprawie, gdyż Kolegium nie było właściwe do wydania również postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie zaistniał spór kompetencyjny wynikający z art. 22 § 2 k.p.a. Na tym etapie postępowanie przedwczesnym byłoby wypowiadanie się co do meritum sprawy, gdy do rozwiązania są istotne problemy procesowe. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o wynagrodzeniu dla radcy prawnego przyznanego w ramach pomocy prawnej przyznano na podstawie art. 250 P.p.s.a.