II SA/Gl 1560/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi "A" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oddala skargę. Pismem z 14 kwietnia 2014 roku "A" z siedzibą w K. zwróciła się do Prezydenta miasta B. o wydanie interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) podnosząc, że opłata planistyczna stanowi daninę publiczną jako niepodatkowa należność budżetowa. W uzasadnieniu wniosku Spółka podała, że jest właścicielem nieruchomości położonej w B. oznaczonej jako działki nr [...] oraz [...]. Działki te przed uchwaleniem planu nie były objęte planem zagospodarowania przestrzennego, dla obu działek zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, którymi dopuszczono budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W aktualnie obowiązującym planie nieruchomości są przeznaczone również m.in. pod budownictwo mieszkaniowe. Wnioskodawca planuje zbyć przedmiotowe nieruchomości na rzecz podmiotów powiązanych kapitałowo lub wnieść aportem do spółki z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego. W związku z powyższym Spółka jest zainteresowana dokonaniem interpretacji przepisów prawa, w szczególności art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. czy planowane zbycie nieruchomości w terminie krótszym niż 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego będzie związane z pobraniem jednorazowej opłaty ustalonej w tym planie, obliczonej jako różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. We wniosku zwrócono uwagę, że plan miejscowy określa przeznaczenie działek Spółki podobnie, jak to wynika z decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzono w związku z tym, że wartość rynkowa nieruchomości w związku z wejściem w życie planu nie wzrosła, albowiem również przed jego uchwaleniem istniała możliwość zagospodarowania działek na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Spółka stwierdziła, że wedle jej stanowiska, w razie zbycia opisanych nieruchomości organ nie ma podstaw do pobrania jednorazowej opłaty określanej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku, Spółka pismem z 6 maja 2014 roku oświadczyła, że jej wniosek nie stanowi wniosku o ustalenie, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w trybie art. 37 ust. 7 tej ustawy. W kolejnym piśmie z 12 maja 2014 roku Spółka podtrzymała stanowisko, że ubiega się o wydanie pisemnej interpretacji na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm., dalej u.s.d.g.). Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi inną, niepodatkową daniną publiczną. W orzecznictwie sądowym nie jest kwestionowany charakter publicznoprawny opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Podkreślono, że Spółka nie zwraca się o wydanie interpretacji podatkowej w trybie ustawy ordynacja podatkowa. Zwrócono także uwagę, że zgodnie z art. 10a u.s.d.g. organ powinien wydać interpretację bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania kompletnego wniosku. W razie niewydania interpretacji w tym terminie uznaje się, że została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawiona we wniosku. Postanowieniem z [...] roku Prezydent miasta B. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podając w podstawie prawnej przepis art. 61a k.p.a. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...] roku, w którym stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie domaga się załatwienia sprawy administracyjnej rozstrzyganej na drodze postępowania administracyjnego poprzez wydanie aktu administracyjnego, ale domaga się czynności, do której organ administracji nie jest uprawniony. Decyzją z [...] roku, nr [...] Prezydent miasta B. umorzył postępowanie dotyczące wydania interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w podstawie prawnej podając przepis art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W uzasadnieniu w szczególności wyjaśniono, że ustawodawca przewidział odrębny tryb w art. 37 ust. 7 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, właściciel nieruchomości przed jej zbyciem może żądać od organu ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty. Decyzja taka ma charakter informacyjny, albowiem jedynie fakt zbycia nieruchomości upoważnia organ do naliczenia i wyegzekwowania opłaty planistycznej. Decyzja wydana na wniosek właściciela przed zbyciem ma jedynie na celu rozstrzygnięcie, czy istnieją podstawy do naliczenia opłaty, a w przypadku spełnienia warunków naliczenia opłaty, ma na celu określenie jej potencjalnej wysokości. Organ stwierdził, że powołany przez spółkę przepis art. 10 ust. 1 u.s.d.g. nie może mieć w sprawie zastosowania. Przepis art. 37 ust. 7 u.p.z.p. wyklucza zastosowanie w sprawie przepisów u.s.d.g., w szczególności art. 10 oraz 10a tej ustawy. W odwołaniu od decyzji Spółka zaskarżyła ją w części dotyczącej uzasadnienia, żądając uchylenia decyzji w części dotyczącej uzasadnienia i dokonania jego zmiany. W uzasadnieniu stwierdzono, że postępowanie zostało prawidłowo umorzone jako bezprzedmiotowe ze względu na przepis art. 10a u.s.d.g. Wobec upływu trzydziestodniowego terminu od dnia otrzymania przez organ kompletnego wniosku o wydanie interpretacji, organ utracił kompetencję do jej dokonania i sposób milczącym wiążące jest stanowisko przedstawione przez Spółkę we wniosku. Milczenie organu oznacza przyjęcie interpretacji przedstawionej przez wnioskodawcę, w konsekwencji prawidłowe jest umorzenie postępowania, ale nie z argumentacją jak przyjęta przez organ. Zaskarżoną decyzją z [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania oraz stanowisko strony, a także przytoczono regulację artykułów 10 i 10a u.s.d.g. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w art. 37 ust. 7 odrębną regulację dotyczącą udzielenia przez organ informacji o ewentualności naliczenia opłaty planistycznej przed zbyciem nieruchomości. Wyjaśniono, że warunkiem rozstrzygnięcia, czy opłata będzie naliczona jest uprzednie stwierdzenie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustaleniu opłaty jest opinia rzeczoznawcy majątkowego. Rozstrzygnięcie zatem, czy doszło do zaistnienia przesłanki wzrostu wartości nieruchomości możliwe jest dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i sporządzeniu operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę. Nie jest zatem możliwe dokonanie interpretacji w powyższej kwestii, albowiem organ musiałby dokonać samodzielnie analizy w celu ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, zastępując w tym zakresie rzeczoznawcę. Zgłoszone we wniosku żądanie wydania pisemnej interpretacji wykracza zatem poza zakres przepisu art. 10 ust. 1 u.s.d.g. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie był też związany terminem z art. 10a tej ustawy, albowiem stosowanie tego przepisu jest wyłączone przez tryb określony w art. 37 ust. 7 u.p.z.p. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wyniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w części dotyczącej uzasadnienia. Zarzuciła naruszenie przepisów artykułu 7,8, 77,9, 11,107 § 3 k.p.a., a także art. 10 w związku z art. 10a u.s.d.g. poprzez ich niezastosowanie i art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że opłata planistyczna, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest daniną publiczną, w związku z czym przedsiębiorca ma prawo zwrócić się na podstawie art. 10 u.s.d.g. o wydanie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcą daniny publicznej. Stwierdzono że organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym uznając, że jest to przepis szczególny w odniesieniu do przepisów ordynacji podatkowej i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i w związku z tym niedopuszczalne jest występowanie w innym trybie w sprawie ustalenia, czy powstanie obowiązek zapłaty opłaty planistycznej. Celem art. 37 ust. 7 u.p.z.p. jest ustalenie wysokości opłaty. Skarżąca spółka nie zmierzała do obliczenia kwoty opłaty, a tylko do potwierdzenia czy dobrze analizuje przepisy będące podstawą jej naliczenia. Spółka nie jest pewna czy dokona zbycia nieruchomości dlatego nie wnioskowała o wyliczenie opłaty, a jedynie o potwierdzenie co do sposobu rozumienia przepisów. Przepisy art. 10 u.s.d.g. i art. 37 ust. 7 u.p.z.p. mają inny zakres, nie zachodzi między nimi kolizja. Od przedsiębiorcy zależy, z którego trybu prawnego skorzysta, albowiem dotyczą one innej kwestii, Spółce nie chodzi o wyliczenie kwoty opłaty planistycznej w związku ze zbyciem nieruchomości, a jedynie o wyjaśnienie mechanizmu sposobu oraz zakresu zastosowania przepisów nakładających obowiązek zapłaty daniny publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest dopuszczalność załatwienia wniosku strony w trybie art. 10 ust. 1 u.w.d.g. , treść wniosku i przedmiot żądania mają wobec tego zasadnicze znaczenie. Należy podkreślić, że powodem umorzenia postępowania nie było przy tym zakwestionowanie przez organy publicznoprawnego charakteru tzw. opłaty planistycznej, charakteru tego nie kwestionuje także Sąd w niniejszej sprawie. Nie jest to jednak wystarczający warunek, aby mogło dojść w sprawie do wydania interpretacji w przedmiocie jak określony we wniosku. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Wniosek może zatem dotyczyć zakresu i sposobu stosowania przepisów, a nie treści przewidywanego rozstrzygnięcia czy kwestii dowodowych, oceny stanu faktycznego. W szczególności we wniosku Spółka nie zwróciła się o podanie, czy przy określaniu wzrostu wartości nieruchomości wydane decyzje o warunkach zabudowy mogą stanowić czynnik wpływający na wartość działek przed uchwaleniem planu, ale wywodziła, że w opisanym stanie faktycznym, związanym z faktem wydania decyzji o warunkach zabudowy, brak jest podstaw do przyjęcia wzrostu wartości nieruchomości i w konsekwencji do pobrania jednorazowej opłaty. Takiej deklaracji w trybie udzielenia pisemnej interpretacji organ złożyć nie mógł, musiałby bowiem uprzednio i w ramach tego postępowania rozstrzygnąć, czy doszło w konkretnym przypadku do wzrostu wartości nieruchomości. Rozstrzygnięciu takiemu stoi jednak na przeszkodzie tryb weryfikowania przesłanek do pobrania jednorazowej opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zasadnie organ II instancji zwrócił uwagę, że przesłanką pobrania opłaty jest wzrost wartości zbytej nieruchomości, wywołany uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie to skutkuje tym, że obliczenie wzrostu wartości następuje w operacie szacunkowym sporządzanym przez rzeczoznawcę. Jakkolwiek operat jest dowodem w sprawie, podlegającym ocenie organu, to wyliczenie ewentualnego wzrostu wartości zależne jest od jego sporządzenia i organ właściwy do ustalenia opłaty nie może samodzielnie, bez uzyskania opinii rzeczoznawcy, stwierdzić, że do wzrostu nie doszło. Oczywiście nie oznacza to, że w każdym wypadku zmiany planu miejscowego, organ jest zobowiązany do weryfikowania poprzez operat, czy doszło do zmiany wartości nieruchomości, brak jakichkolwiek zmian w prawie miejscowym co do przeznaczenia nieruchomości, czyli brak zmiany stanu prawnego, uzasadnia zaniechanie przez organ weryfikowania wartości nieruchomości. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w sprawie. Zasadne jest stanowisko organów, że ze względu na wprowadzony ustawowo wymóg weryfikacji wartości nieruchomości poprzez sporządzenie operatu szacunkowego, nie jest możliwe rozstrzygnięcie, czy w danej sprawie winno dojść do naliczenia opłaty, poprzez dokonanie wykładni przepisów regulujących instytucję jednorazowej opłaty planistycznej. Nie jest także dopuszczalne uprzednie związanie rzeczoznawcy przez organ, poprzez wydanie interpretacji przepisów, czy wydane decyzje o warunkach zabudowy przesądzają o braku takiego wzrostu. Przepis art. 37 ust. 7 u.p.z.p. w konsekwencji wprowadza rozwiązanie o charakterze szczególnym, dotyczące zabezpieczenia interesów właściciela nieruchomości i bezpieczeństwa obrotu, jeszcze przed zbyciem nieruchomości umożliwiając weryfikację czy i w jakim wymiarze doszło do wzrostu wartości, uzasadniającego ustalenie opłaty. Mając na względzie treść wniosku strony, domagającej się potwierdzenia, że w opisanym okolicznościach faktycznych nie dojdzie do naliczenia opłaty ze względu na brak wzrostu wartości, orany zasadnie stwierdziły, że nie nadaje się on do rozpoznania w trybie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. powoływanym przez Spółkę i postępowanie w sprawie udzielenia interpretacji umorzyły. W tym zakresie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera odrębną i samodzielną regulację służącą analogicznemu celowi, jak art. 10 ust. 1 u.s.d.g., to jest bezpieczeństwu i pewności sytuacji prawnej jednostki, ale zawierającą szczególne rozwiązanie, kompatybilne z regułami jaki rządzą zasadami określania opłaty planistycznej. W konsekwencji rozwiązanie to wyłącza możliwość ubiegania się przez stronę o weryfikację przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w trybie udzielenia interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma zatem również podstaw do przyjęcia, że złożenie wniosku, jaki nie podlega załatwieniu na podstawie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. mogło wywołać skutek określony w art. 10a ust. 1 tej ustawy. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji, o oddaleniu skargi.