II SAB/Kr 214/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Mariusz Kotulski SWSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na przewlekłość postępowania Starosty [...] w sprawie odszkodowania za zajęcie nieruchomości I. zobowiązuje Starostę [...] do wydania aktu w terminie 14 dni; II. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej A. M. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. M. pismem z dnia 16 października 2015r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania Starosty w zakresie niewydania aktu administracyjnego w sprawie znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie; stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżąca była właścicielem nieruchomości położonej w K. składającej się z działek ewidencyjnych gruntu nr [...] oraz [...] w rejonie skrzyżowania al. G. i ul. I. w K. nr [...]. Nieruchomość została przejęta na własności Miasta - miasta na prawach powiatu decyzją o lokalizacji drogi z dnia 2 stycznia 2009 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 13 lutego 2009 r. Z tą też chwilą skarżąca, zgodnie z przepisami ustawy drogowej, przestała być właścicielem nieruchomości. Ustalenie wysokości odszkodowania miało nastąpić w oddzielnym postępowaniu. W zakresie ustalenia wysokości odszkodowania pierwsza decyzja wydana została przez Prezydenta Miasta w dniu 30 września 2009 r. (ponad pół roku po ustawowym terminie) jednakże wobec wydania jej przez organ niewłaściwy została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody z dnia 7 stycznia 2010 r., a do załatwienia sprawy wyznaczono Starostę [...]. Organ ten wydał kolejną decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w dniu 26 kwietnia 2012 r. ponownie uchyloną decyzją Wojewody [...] z dnia 26 października 2012 r. Kolejna decyzja Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2013 r. została uchylona decyzją Wojewody [...] w dniu 2 czerwca 2014 r. Po powrocie sprawy do l instancji Starosta wydał decyzję z dnia 13 stycznia 2015 r. Obecnie sprawa ponownie trafiła do Wojewody. A zatem decyzje ustalające wysokość odszkodowania były już trzykrotnie uchylane (dwukrotnie w wyniku odwołania Miasta - miasta na prawach powiatu, a raz w wyniku odwołania skarżącej). Wobec nadużywania wydawania decyzji kasatoryjnych istnieje szansa, że w razie uwzględnienia odwołania nastąpi ponowne uchylenie decyzji przez Wojewodę. W ocenie skarżącej doszło do sytuacji w której pozostaje ona pozbawiona własności od ponad 6 lat, zaś nie otrzymała jakiejkolwiek rekompensaty tytułem odszkodowania. Jednocześnie kolejne wyceny przejętej nieruchomości dokonywane w późniejszym czasie odzwierciedlają spadkowy trend cen na rynku nieruchomości. W obecnym stadium postępowania akta sprawy wróciły od Wojewody do organu w dniu 8 czerwca 2015r. (decyzję w systemie ePUAP przekazano organowi 1 czerwca 2015r.). W dniu 9 lipca 2015r. organ ustalił, że nie wpłynęła skarga do WSA i 10 lipca wyznaczył termin załatwienia sprawy na 30 listopada 2015 r. 31 lipca 2015r. zlecono sporządzenie operatu biegłemu. Operat wpłynął 24 sierpnia 2015r., zaś na 20 października 2015 wyznaczono rozprawę administracyjną. Z zakładanych 6 miesięcy czasu trwania postępowania tylko 24 dni organ czekał na działania podmiotu zewnętrznego (biegły rzeczoznawca). Pozostałe ponad 5 miesięcy braku działania organu nie znajduje żadnego uzasadnienia wobec czego pozostaje przewlekłością spowodowaną działaniami organu. Wydanie decyzji w przedmiotowym postępowaniu wymaga wyłącznie sporządzenia operatu szacunkowego i na jego podstawie organ ma orzec o wysokości odszkodowania. Wykonanie operatu zgodnie z doświadczeniem życiowym nie powinno trwać dłużej niż miesiące co potwierdza fakt, że w przedmiotowym przypadku trwało to nieco ponad 3 tygodnie. Nie jest zatem zrozumiałe odraczanie terminu załatwienia sprawy aż do końca listopada 2015 r. co stanowić będzie blisko 6 miesięcy od daty powrotu akt z organu II instancji. Skarżąca podkreśliła, iż sprawa toczy się od wiosny 2009 r. Przez ponad 6,5 roku organom nie udało się w sposób prawidłowy dokonać ustalenia wysokości należnego skarżącej odszkodowania. Rozpoznanie sprawy w każdej instancji zajmuje około 6 miesięcy, przy czym często przedłużenia terminu nie są nawet sankcjonowane tzw. "przedłużkami" jak np. miało miejsce w postępowaniu przed Wojewodą toczącym się od lutego do czerwca 2015r. Rozprawy były wyznaczane po okresach kilkumiesięcznej bezczynności. Sporządzenie operatu zajmowało także kilka miesięcy bez jakiejkolwiek uzasadnionej przyczyny. Szczegółowy zapis czynności w sprawie wraz z datami zawiera załączona tabela sporządzona na podstawie badania akt sprawy. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż terminy załatwiania spraw określone w art. 35 § 3 k.p.a. mają tzw. charakter instrukcyjny. Ich upływ ani nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji. Z przepisu art. 35 § 4 k.p.a. wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę na jej rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Wśród sytuacji niewliczających się do czasu załatwienia sprawy należą okresy opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu. Okresy opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu, których nie wlicza się do terminów załatwiania spraw, to opóźnienia inne niż powstałe z winy strony, spowodowane działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Mogą to być zarówno działania sił przyrody, jak i działania lub zaniechania innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawi będzie to okres oczekiwania przez organ na sporządzenie przez biegłego nowego operatu szacunkowego na podstawie którego organ orzeka o wysokości należnego odszkodowania. Starosta podejmował czynności zmierzające do rzetelnego rozważenia całego materiału sprawy. Stopień skomplikowania sprawy oraz chęć dokładnego odniesienia się do zgromadzonych dowodów powodowały konieczność wydłużenia terminów zakończenia postępowania w niniejszej sprawię. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Dotyczy to opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnionego przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W niemniejszej sytuacji takie zachowania ze strony organu administracji publicznej nie miały miejsca. Niezwłocznie po otrzymaniu operatu szacunkowego przeprowadzona została rozpraw administracyjna z udziałem stron oraz biegłego. Ponadto w związku z otrzymaniem powyższego operatu organ administracyjny przygotowuje wydanie stosownej decyzji dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomości będące przedmiotem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontrolowanej sprawy była ocena przewlekłości Starosty, w niezałatwieniu w terminie sprawy znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości skarżącej. Przewlekłość ta, w ocenie Sądu, wystąpiła w toku postępowania przed tym organem, co wynika z szeregu stwierdzonych nieuzasadnionych braków w efektywnym i sprawnym działaniu organu. Dotyczy to okoliczności, iż 10 lipca 2015r. wyznaczono termin załatwienia sprawy na 30 listopada 2015 r. W dniu 31 lipca 2015r. zlecono sporządzenie operatu biegłemu. Operat wpłynął 24 sierpnia 2015r., zaś na 20 października 2015 wyznaczono rozprawę administracyjną. Z zakładanych 6 miesięcy czasu trwania postępowania tylko przez 24 dni organ czekał na działania podmiotu zewnętrznego (biegły rzeczoznawca), zaś pozostałe ponad 5 miesięcy podejmowanych działań lecz bez wydania decyzji organu nie znajduje uzasadnienia wobec czego pozostaje przewlekłością spowodowaną działaniami organu. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy wymaga głównie sporządzenia operatu szacunkowego w celu orzeczenia o wysokości odszkodowania. Wykonanie operatu jak wynika z powyżej wskazanych okoliczności trwało około 3 tygodni. Stąd pozostałe czynności organu, w tym odraczanie terminu załatwienia sprawy, aż do końca listopada 2015r. spowodowało kilkumiesięczne opóźnienie w jej rozpoznaniu licząc od daty powrotu akt z organu II instancji. Podobna sytuacja miała miejsce w 2014r., kiedy skarżony organ założył z góry, iż okres tego postępowania będzie trwał ponad 5 miesięcy (pismo – zawiadomienie k. 721 akt adm.), a w okresie pomiędzy sporządzeniem operatu szacunkowego przez biegłego w sierpniu 2014r. i podjęciem kolejnych istotnych czynności dopiero w grudniu 2014r., organ pozostawał w przewlekłości. Istotna jest przy tym okoliczność, iż sprawa toczy się od 2009r., a zatem przez prawie 5 lat organy nie dokonały prawidłowego ustalenia wysokości należnego skarżącej odszkodowania, co tym bardziej winno prowadzić do wniosku, iż czynności podejmowane przez skarżony organ I instancji winny następować bez zbędnej zwłoki, w sposób efektywny, co, w ocenie Sądu nie nastąpiło. Również w odpowiedzi na skargę poza wskazaniem przebiegu postępowania i położeniem nacisku na kilkakrotne uchylanie decyzji przez organ odwoławczy i odwołaniem się do ogólnych pojęć dotyczących efektywności, skarżony organ nie wskazał żadnych okoliczności uzasadniających półroczne okresy pomiędzy otrzymaniem akt a wydaniem rozstrzygnięcia, zwłaszcza poprzez wyjaśnienie dlaczego rozprawy były wyznaczane po okresach kilkumiesięcznej bezczynności oraz wyznaczano biegłemu kilkumiesięczny termin na sporządzenie operatu. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji miał jasne wytyczne co do sposobu jej załatwienia, co powinno nastąpić poprzez podjęcie szybkich i sprawnych decyzji procesowych. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), oznaczanej w skrócie "p.p.s.a.", zobowiązał Starostę do wydania aktu w terminie 14 dni. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd nie stwierdził, aby przewlekłe postępowanie skarżonego organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z niezależnych od tego organu okoliczności prowadzenia postępowania przed organem odwoławczym, a także podejmowaniem w spornym okresie postępowania przed organem I instancji szeregu czynności, aczkolwiek nieefektywnych. Mając to na względzie Sąd orzekł jak w pkt II wyroku. Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie tj. przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., uznając iż przewlekłość skarżonego organu nie uzasadnia jego ukarania sankcją finansową. Istotne w tym względzie są w/w okoliczności w postaci podejmowania przez ten organ w spornym okresie szeregu czynności, a zatem nie pozostawania w bezczynności, a nadto iż okresy przewlekłości w postaci nieefektywnych działań nie były znaczne. Mając to na względzie Sąd orzekł jak w pkt III wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. (a contrario), ponieważ skarga została uwzględniona w przeważającej części i nie zachodzi podstawa do miarkowania tych kosztów ze względu na częściowe oddalenie skargi (pkt IV wyroku). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku.