III SA/Kr 470/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. C. działającej przez kuratora T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy przyznał J. C. świadczenie w formie usług opiekuńczych od dnia 2 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. przez 3 dni robocze w tygodniu po 2 godziny dziennie. Równocześnie organ I instancji ustalił odpłatność za świadczone usługi w wysokości 40% rzeczywistych kosztów, tj. 6,62 zł za godzinę usługi opiekuńczej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, że w rozpoznawanej sprawie występują okoliczności określone w art. 50 ustawy o pomocy społecznej, tj. J. C. wymaga pomocy osób drugich w codziennym funkcjonowaniu, a zatem przyznanie pomocy jest uzasadnione. Organ dodał, że zakres pomocy oraz zasady odpłatności za świadczone usługi zostały uzgodnione ze stroną. W odwołaniu od powyższej decyzji T. C., będący kuratorem J. C., wniósł o zmianę decyzji organu I instancji w zakresie przyznania J. C. świadczenia w formie usług opiekuńczych w okresie od dnia 2 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. tylko przez 3 dni robocze w tygodniu po 2 godziny dziennie i przyznanie tego świadczenia w wymiarze 5 dni roboczych w tygodniu po 2 godziny dziennie. Decyzji organu I instancji T. C. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że zakres przyznanego J. C. świadczenia został uzgodniony ze stroną, podczas, gdy przed wydaniem decyzji organ nie czynił z podopieczną, ani z jej kuratorem, ani z członkami rodziny odwołującej się żadnych ustaleń dotyczących zmiany zakresu świadczenia, które do dnia 31 grudnia 2016 r. świadczone było przez 5 dni roboczych w tygodniu po 2 godziny dziennie. T. C. zakwestionował zasadność zmniejszenia wymiaru przyznanego świadczenia podnosząc, że nastąpiło to w sytuacji, gdy stan zdrowia J. C. uległ pogorszeniu na skutek doznanego przez nią udaru mózgu. Oświadczył również, że nie jest w stanie zapewnić matce opieki i pomocy specjalistycznej ponad obecnie przyznany jej przez organ I instancji zakres świadczenia, gdyż sam jest osobą schorowaną - po przebytym zawale oraz złamaniu nogi i na co dzień porusza się o kulach. Ponadto zaznaczył, że jego żona także posiada liczne dolegliwości, w tym problemy z kręgosłupem. Decyzją z dnia 22 lutego 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), art. 8 i art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, częściowego lub całkowitego zwalniania od opłat oraz trybu ich pobierania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2016 r. nr [...]. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium stwierdziło, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że J. C. ma 94 lata, jest wdową i ma osoby zobowiązane do alimentacji, które w miarę możliwości ją wspierają - córkę A. F., syna T. C. zamieszkującego wspólnie z odwołującą się oraz córkę J. N., która oświadczyła, że doraźnie świadczy matce różne usługi. Kolegium podało, że z powodu pogorszenia zdrowia i braku możliwości samodzielnej egzystencji przez J. C. w swoim dotychczasowym miejscu zamieszkania (K), syn T. C. podjął decyzję, że będzie bezpośrednio sprawował nad nią opiekę i zabrał ją do swego miejsca zamieszkania. W ocenie pracownika socjalnego, T. C. wraz z żoną prowadzą wspólne z podopieczną gospodarstwo domowe, gdyż J. C., ze względu na stan zdrowia, nie jest w stanie samodzielnie zaspokajać swoich potrzeb życiowych - nie gospodaruje samodzielnie pieniędzmi, nie robi zakupów, nie przygotowuje posiłków, nie dba o czystość i korzysta z pomocy pozostałych członków rodziny. Kolegium podało również, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że J. C. jest osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Odwołująca się przeszła bowiem udar mózgu z częściowym paraliżem prawej części ciała - kończyny górnej i dolnej. Utraciła w związku z tym mowę, ma przykurcz krtani, a nadto cierpi na przepuklinę pępkową. Jest osobą leżącą, o utrudnionym kontakcie, posiada łóżko ortopedyczne i materac przeciwodleżynowy, wózek inwalidzki, a leki oraz posiłki przyjmuje za pośrednictwem sondy. Jest także cewnikowana i wymaga używania pampersów. Podano, że J. C. pobiera rentę rodzinną w wysokości 1.757,49 zł, z której pokrywane są opłaty związane z zakupem lekarstw oraz pokryciem opłat za usługi opiekuńcze. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo lakonicznego uzasadnienia decyzji organu I instancji należy uznać, że jest ona prawidłowa, co wynika z zebranego w trakcie postępowania administracyjnego materiału. Wątpliwości Kolegium wzbudziło wprawdzie stwierdzenie, w świetle treści odwołania oraz oświadczenia M. C. z dnia 22 grudnia 2016r., że rozmiar usług opiekuńczych został uzgodniony ze stroną, jednakże okoliczność ta, zdaniem organu, nie ma przesądzającego znaczenia w niniejszej sprawie. Kolegium uznało, że z przeprowadzonego przez organ l instancji postępowania, w szczególności z ustaleń zawartych w wywiadzie rodzinnym wynika, że przez ostatnie lata J. C. zamieszkiwała samodzielnie w domu, gdzie usługi opiekuńcze były jej świadczone w wymiarze 5 razy w tygodniu po 2 godzinny dziennie, a zakres czynności opiekuna medycznego obejmował czynności pielęgnacyjne i gospodarcze, natomiast po doznanym udarze, w wyniku którego stan zdrowia uniemożliwił jej samodzielną egzystencję, syn T. C. podjął decyzję zabrania matki do siebie, gdzie bardziej może liczyć na wsparcie usługowe zarówno jego jak i członków jego rodziny. Kolegium dodało, że na jednym podwórku mieszka również córka odwołującej się ze swoją rodziną, która również deklaruje pomoc mamie. Organ II instancji zaznaczył, że rodzina oprócz wsparcia opiekuna medycznego ma również zapewnione 3 razy w tygodniu wsparcie pielęgniarki hospicyjnej, która podobnie jak opiekun medyczny wykonuje czynności pielęgnacyjne w stosunku do chorej. W związku z powyższym Kolegium podkreśliło, że usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, ponieważ nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Zdaniem Kolegium, sytuacja zdrowotna odwołującej się jest bardzo trudna i nie ulega wątpliwości, że potrzebuje ona pomocy z opieki społecznej w postaci usług opiekuńczych, jednakże taką pomoc strona otrzymała w postaci przyznanych usług opiekuńczych w wymiarze 3 dni roboczych w tygodniu w ilości 2 godzin dziennie. Pismem z dnia 24 marca 2017 r. T. C. wniósł w imieniu J. C. skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to uznanie, że decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2016 r. nr [...] wydana została po dokładnym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, kierując się przy tym interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, pomimo braku podjęcia przez organ I instancji wymaganych prawem czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia; 2. art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyznaniu J. C. świadczenia w formie usług opiekuńczych od dnia 2 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. przez 3 dni robocze w tygodniu po 2 godzinny dziennie, podczas gdy stan zdrowia oraz sytuacja życiowa J. C. uzasadnia przyznanie jej świadczenia w formie usług opiekuńczych przez 5 dni roboczych w tygodniu po 2 godziny dziennie. Uzasadniając pierwszy z wymienionych wyżej zarzutów skarżąca podniosła, że organ I instancji w toku postępowania dowodowego nie dokonał ustalenia, czy kurator ma możliwości zapewnienia jej odpowiedniej opieki i pomocy. Przyjął on jedynie, że skoro skarżąca czasowo przebywa w jego domu, to powinien on jako syn zapewnić jej należytą opiekę, wskazując przy tym, iż posiada ona także inne dzieci. Organ I instancji w żadnej mierze nie dokonał jednak ustaleń w jakim zakresie osoby zobowiązane w stosunku do skarżącej mogą zapewnić jej należytą opiekę i wsparcie. Skarżąca wskazała, że na konieczność dokonania przez organ I instancji stosownych ustaleń w wymienionym wyżej zakresie wskazało również samo SKO stwierdzając, że organ I instancji przy określaniu wymiaru przyznawanych świadczeń w postaci usług opiekuńczych powinien brać pod uwagę sytuację zdrowotną i finansową zarówno wnioskodawcy jak i rodziny. Decyzja organu I instancji wydana została bowiem na podstawie marginalnego materiału dowodowego potwierdzającego jedynie ciężki stan zdrowia skarżącej, nie zawierającego przy tym żadnych miarodajnych dowodów celem ustalenia, czy skarżąca ma możliwość uzyskania niezbędnej pomocy i opieki ze strony członków swojej rodziny. Skarżąca wskazała, że SKO, pomimo stwierdzenia nieprawidłowości nie uchyliło decyzji organu I instancji. Stwierdziła przy tym również, że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji opierał się wyłącznie na zgromadzonym w sprawie, a niewystarczającym do wydania uznaniowej decyzji administracyjnej, materiale dowodowym albowiem SKO nie posiada kompetencji do prowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie. Skoro więc podejmowane przez organ I instancji działania były dotknięte licznymi nieprawidłowościami, to zdaniem skarżącej uznać należy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zgromadzony w sposób nieprawidłowy i niezupełny, zaś SKO nie mogło dokonać konwalidacji wad popełnionych przez organ I instancji w trakcie postępowania administracyjnego, co powinno prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia na nowo postępowania dowodowego nie zaś bazowania na błędnie zgromadzonym i niepełnym materiale dowodowym. W ocenie skarżącej, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest tym bardziej zasadny, że organ I instancji nigdy nie czynił z kuratorem skarżącej ani innymi osobami trzecimi, w tym małżonką kuratora M. C., ustaleń dotyczących zakresu świadczeń, które miały zostać przyznane J. C. Poza tym pracownik organu I instancji, przeprowadzający wywiad rodzinny i środowiskowy poprzedzający wydanie decyzji organu I instancji, dokonywał ustaleń w sposób wybiórczy i tendencyjny, odgórnie przyjmując, nie polegające na prawdzie założenie, że skarżąca zamieszkuje i prowadzi wspólne z kuratorem gospodarstwo domowe. Ponadto wymieniony wyżej pracownik w sposób dosadny nakłaniał kuratora skarżącej aby ten przyznał okoliczność prowadzenia z J. C. wspólnego gospodarstwa domowego, co spotkało się z wyraźną dezaprobatą ze strony kuratora, a co znalazło wyraz w treści oświadczenia kuratora złożonego w trybie art. 75 § 2 k.p.a. z dnia 21 grudnia 2016 r., wedle którego nie wyraził on zgody na wspólne z J. C. pobieranie dochodów, wskazując przy tym, że ma ona ośrodek swojego życia w miejscowości K, nie zaś w miejscu zamieszkania kuratora, gdzie przebywa tylko czasowo. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej skarżąca wskazała, że już od wielu lat korzysta ze świadczeń przyznawanych jej mocą stosownych decyzji organu I instancji. Do dnia 31 grudnia 2016 r. była objęta świadczeniami w formie usług opiekuńczych przez 5 dni roboczych w tygodniu po 2 godzinny dziennie. Skarżąca stwierdziła, że od czasu wydania ostatniej decyzji stan jej zdrowia uległ pogorszeniu albowiem poza posiadanymi poważnymi schorzeniami doznała dodatkowo udaru mózgu. Skarżąca wymaga permanentnej opieki i doglądania jej osoby, a także podejmowania względem niej wielu specjalistycznych czynności celem zapobiegania dalszej degradacji jej stanu zdrowia jak również zapewnienia jej godnej egzystencji. Zdaniem skarżącej, wydając decyzje zarówno organ I instancji, jak również SKO, nie uzasadniły przyczyn, dla których ograniczone jej zostały świadczenia w postaci usług opiekuńczych. Skarżąca wskazała przy tym, że T. C. spełnia swoje obowiązki alimentacyjne względem niej, pomagając i troszcząc się o zaspokojenie jej wszystkich życiowych potrzeb i sprawując nad nią opiekę 24 godziny na dobę. Nie jest on jednak w stanie ze względu na swój stan zdrowia i sytuację rodzinną zapewnić skarżącej opieki i pomocy specjalistycznej ponad przyznane jej mocą zaskarżonej decyzji świadczenia w formie usług opiekuńczych. Kurator skarżącej sam jest już bowiem osobą w podeszłym wieku (60 lat), po przebytym zawale serca oraz złamaniu nogi, na co dzień porusza się o kulach co w znacznej mierze ogranicza jego sprawność fizyczną i utrudnia mu dokonywanie całodobowej opieki nad skarżącą. Ponadto posiada on własną rodzinę i gospodarstwo domowe, o którego utrzymanie musi zabiegać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2016 r. Nr 98, poz. 23 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu, skarga J. C. jest co do zasady w pełni uzasadniona. Należy przede wszystkim stwierdzić, że organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły i nie przedstawiły w sposób przekonujący kwestii kluczowej w niniejszej sprawie i – co także istotne - podnoszonej przez stronę skarżącą zarówno w odwołaniu jak i w skardze, a mianowicie: z jakiego względu osoba, dotychczas mieszkająca samodzielnie mogła korzystać przez 10 lat z usług opiekuńczych w większym zakresie (5 razy w tygodniu po 2 godziny dziennie), a obecnie, po przebytym udarze mózgu, będąc osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji – leżącą, cewnikowaną i karmioną sondą – już w takim zakresie tych usług opiekuńczych nie wymaga (wobec przyznania jej tylko 3 razy w tygodniu po 2 godziny dziennie). Zdaniem Sądu, sam fakt zmiany miejsca zamieszkania skarżącej (zabranie przez syna do swego miejsca zamieszkania) nie upoważnia do zmniejszenia świadczonych usług opiekuńczych, tym bardziej, że nie zwiększył się ani krąg osób zobowiązanych do alimentacji, ani organy nie wykazały, aby osoby zobowiązane do alimentacji stały się sprawniejsze. Z akt wynika natomiast nienajlepszy stan zdrowia tych osób, a zwłaszcza syna, który sam ma problemy z samodzielnością – porusza się o kulach. Sąd nie wyklucza zaistnienia zmian w sytuacji skarżącej powodujących zmniejszenie zakresu (ilości godzin) usług opiekuńczych jak np. poprawy sytuacji materialnej powodującej możliwość komercyjnego zatrudnienia opiekuna, jednak organy w żaden sposób tego nie wykazały. Powyższe okoliczności powodują stwierdzenie Sądu, że organy obu instancji nie wyjaśniły istoty sporu, a mianowicie: dlaczego, pomimo znacznego pogorszenia się stanu zdrowia skarżącej J. C. ograniczyły zakres usług opiekuńczych – zmniejszyły ilość godzin tych usług - mających być świadczonymi skarżącej. Nadto, co należy podkreślić - organ odwoławczy nie ustosunkował się w sposób przekonujący do zarzutów strony skarżącej przedstawionych w tym zakresie. Powoduje to stwierdzenie Sądu, iż organy administracyjne naruszyły w niniejszej sprawie przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Uznając, że skarga jest uzasadniona co do zasady, Sąd jednocześnie stwierdza, że nie ma racji strona skarżąca podnosząc, że skarżąca J. C. nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z synem i synową, u których przebywa. Mają rację organy obu instancji ustalając prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego, które to pojęcie uwzględnia stan faktyczny – faktyczne przebywanie i gospodarowanie, a nie np. okoliczność, gdzie dana osoba jest zameldowana na stałe, jak chce tego strona skarżąca. Kierując się logicznością rozumowania – tzw. zdrowym rozsądkiem – nie sposób przyjąć, że osoba leżąca, cewnikowana i karmioną sondą, która ze względu na opisany wyżej obecny stan zdrowia nie jest w stanie gospodarować własnymi dochodami - nie robi zakupów, nie przygotowuje posiłków itp., jak strona skarżąca wprost wyraża to w pismach – prowadzi odrębne gospodarstwo domowe od osób, z którymi zamieszkuje i bez których nie byłaby w stanie w ogóle funkcjonować. Sąd jednocześnie zaznacza, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane są przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i dokonując rozstrzygnięcia wziąć pod uwagę wyrażone wyżej stanowisko, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., który stanowi: "Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia." Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł – jak w wyroku.