VIII SA/Wa 826/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. i D. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu poprzedniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. S. i D. S. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco: W dniu 3 grudnia 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) wpłynął wniosek J.S.(dalej: uczestniczka) w sprawie robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym, usytuowanym przy ul. [...] w [...], w wyniku których miały się pogorszyć w znacznym stopniu właściwości użytkowe jej lokalu nr [...], związane w szczególności z brakiem izolacji akustycznej. W dniu 11 lutego 2011 r. przeprowadzono oględziny w lokalu nr [...], w trakcie których stwierdzono, że D. S. przeprowadził roboty budowlane, obejmujące m.in. wymianę kotła na kocioł gazowy CO, wykonanie wentylacji grawitacyjnej w łazience, wymianę instalacji elektrycznej, wymianę płytek posadzkowych, wymianę sufitów podwieszanych, rozebranie ścianek działowych oraz zdemontowanie warstw podłogowych. Jak wynika z opisu prac budowlanych przeprowadzonych w niniejszym lokalu, sporządzonego przez mgr inż. M. N., prace remontowe nie dotyczyły elementów konstrukcyjnych budynku. Funkcje pomieszczeń nie uległy zmianie, a prace związane z remontem pomieszczeń podniosły ich standard, zwiększyły izolacyjność akustyczną stropu nad parterem, zwiększyły izolacyjność termiczną stropodachu, poprawiły sprawność wentylacji grawitacyjnej oraz wyeliminowały zagrożenie zatrucia tlenkiem węgla z kotła CO. W związku z powyższym, organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał decyzję Nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych, wykonanych w lokalu nr [...]w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] uznając, że wykonane prace to konserwacja lokalu, niewymagająca pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. W wyniku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, iż organ I instancji nie wszczął postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz że brak było podstaw do jego umorzenia, bowiem postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Ponadto stwierdzono, że roboty budowlane wykonane w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w [...] podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, gdyż nie stanowią remontu ani bieżącej konserwacji. Podniesiono również występujący problem złej akustyki w lokalu nr [...], spowodowany wykonanymi robotami w lokalu nr [...], potwierdzony przedłożoną przez uczestniczkę opinią techniczną rzeczoznawcy J. C.. W związku z powyższym PINB, zawiadomieniem z dnia 23 grudnia 2011 r. wszczął postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Następnie organ I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 81 c ust. 2-4 P.b., nałożył na M. i D. S. (dalej: inwestorzy, skarżący, strona) obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej akustyki stropu pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 r. PINB sprecyzował, że żądana ekspertyza powinna być poparta badaniami akustycznymi, opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego lub osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane o specjalności budowlano-konstrukcyjnej bez ograniczeń, powinna określać, w razie potrzeby, sposób doprowadzenia elementów warstw izolacyjnych przeciwdźwiękowych stropu do właściwego stanu technicznego odpowiadającego warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz określać sposób wykonania prawidłowej izolacji przeciwdźwiękowej stropu. WINB, na skutek rozpoznania zażalenia inwestorów, postanowieniem Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2012 r., uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie i na podstawie art. 81 c ust. 2 P.b. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, która będzie obejmowała również kwestię akustyki stropu pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], zakreślając termin dostarczenia tej dokumentacji do dnia 31 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi inwestorów, wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 467/12, uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd wskazał, że w wyniku rozpoznania zażalenia inwestorów organ II instancji rozszerzył zakres ekspertyzy technicznej, wynikający z postanowienia pierwszoinstancyjnego, co stanowi naruszenie art. 139 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. W dalszej kolejności WINB, będąc związany wyrokiem sądu administracyjnego, wydał w dniu [...]marca 2013 r. postanowienie Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...]lutego 2012 r., Nr [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego, inwestor m.in. zdemontował warstwy podłogowe i zastosował system płyt jastrychowych [...]. Wprawdzie suchy jastrych [...] służy poprawie izolacji akustycznej, jednak sam w sobie nie zastępuje izolacji akustycznej. Natomiast z opisu technicznego wynika, że płyty jastrychowe zostały ułożone bezpośrednio na podsypce wyrównującej bez warstwy izolacji akustycznej, co wskazuje na duże prawdopodobieństwo znacznego pogorszenia izolacyjności akustycznej przegrody poziomej. Inwestorzy w piśmie z dnia 31 maja 2012 r. poinformowali PINB, że nie udało im się znaleźć instytucji, mogącej wykonać żądane opracowanie. W związku z tym, organ I instancji w dniach: 5 września 2012 r. i 20 listopada 2012 r. wystosował do 5 rzeczoznawców budowlanych oraz 3 innych podmiotów, w tym do Instytutu Techniki Budowlanej, zaproszenia ofertowe do wykonania orzeczonego przez WINB opracowania. Po wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 467/12, pismem z dnia 7 czerwca 2012 r. ponowił zaproszenia ofertowe na wykonanie oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w [...], która będzie również obejmowała kwestię akustyki. Na ofertę odpowiedział Instytut Techniki Budowlanej w [...], określając koszt sporządzenia opinii na kwotę [...]zł netto + 23% VAT. Inwestorzy, pomimo zobowiązania do złożenia zaliczki w kwocie brutto [...]zł na pokrycie kosztów wykonania ekspertyzy, nie wykonali tego. Stąd organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne wobec skarżących, zmierzające do realizacji obowiązku wynikającego z postanowienia nr [...]. Ostatecznie postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] (dalej: Naczelnik US) uznał zarzuty inwestorów za zasadne i umorzył postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...]z dnia [...] listopada 2013 r., wystawionego przez PINB. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] (dalej: Dyrektor IS) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Na kolejne pisma organu I instancji z dnia 23 października 2014 r. i 16 stycznia 2015 r., związane ze zleceniem opracowania wymaganej ekspertyzy, w dniu 9 lutego 2015 r. ofertę złożyła Naczelna Organizacja Techniczna w [...], która w dniu 29 czerwca 2015 r. ostatecznie zrezygnowała z wykonania badań akustycznych stropu pomiędzy spornymi lokalami. Należy nadmienić, że inwestorzy w piśmie z dnia 9 kwietnia 2015 r. nie wyrazili zgody na przeprowadzenie takich badań w ich mieszkaniu. W dalszej kolejności organ I instancji zlecił sporządzenie ekspertyzy P.M., posiadającemu uprawnienia budowlane o specjalności konstrukcyjno-budowlanej, który podejmował wielokrotne próby ustalenia z inwestorami terminu przeprowadzenia badań akustycznych, jednak nieskutecznie, bowiem skarżący nie wyrażali zgody na ponoszenie kosztów ekspertyzy. Organ I instancji uznał, że roboty budowlane obejmujące m.in. zmianę konstrukcji podłogi, należy zakwalifikować jako przebudowę odpowiadającą definicji art. 3 pkt 7a P.b., a dla oceny wpływu samowolnej przebudowy stropu pomiędzy lokalami nr 1 i nr 2 w budynku pryz ul. [...] w [...] niezbędne są specjalne wiadomości z zakresu akustyki. Brak badań akustycznych stropu pomiędzy ww. lokalami mieszkalnymi uniemożliwia udzielenie odpowiedzi na zasadnicze pytania: - czy jego przebudowa została wykonana z zachowaniem przepisów warunków technicznych, o których mowa w § 323 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 oraz § 326 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), - czy przebudowany strop spełnia wymogi Polskiej Normy w zakresie izolacyjności akustycznej stopów i podłóg, czy też jego przebudowa doprowadziła do pogorszenia się akustyki w lokalu mieszkalnym nr 1, - czy zachodzi konieczność wykonania niezbędnych robót budowlanych mających na celu doprowadzenia tej przebudowy do stanu zgodnego z prawem czy też nie. Wobec powyższego PINB nie znalazł podstaw do zalegalizowania samowoli budowlanej poprzez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., lecz decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał inwestorom doprowadzić wykonane, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, roboty budowlane związane z przebudową stropu pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. [...]w [...]do stanu poprzedniego. W ocenie organu I instancji, jedynym słusznym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie jest nakaz doprowadzenia budynku, a ściślej stropu międzypiętrowego, do stanu poprzedniego, tj. sprzed jego przebudowy. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli inwestorzy, żądając jej uchylenia i zarzucając organowi I instancji naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. - art. 28 ust. 1 P.b. przez błędne przyjęcie, że wymiana podłogi w budynku mieszkalnym stanowi przebudowę i wymaga pozwolenia na budowę, - art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. przez przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do nałożenia obowiązku doprowadzenia prac do stanu poprzedniego w sytuacji, kiedy nie doszło do przebudowy stropu pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...], a wykonane prace w postaci wymiany kilkudziesięcioletniej podłogi doprowadziły jedynie do poprawy parametrów izolacji akustycznej w budynku, oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. przez nakazanie w sposób arbitralny bez przeprowadzenia badań akustycznych doprowadzenia stropu pomiędzy lokalami do stanu poprzedniego, tj. przywrócenia starej podłogi, co jest niemożliwe do zrealizowania; - art. 80 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na pominięciu dowodów w postaci przedstawionych przez inwestorów dokumentów (certyfikat jakości i informacja techniczna producenta izolacji akustycznej [...]); - art. 84 § 1 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność jakości użytych materiałów oraz zakresu prac, jakie zostały wykonane w budynku, jak również z opinii biegłego z zakresu akustyki na okoliczność ustalenia izolacyjności akustycznej stropu między przedmiotowymi lokalami; - art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji poprzez odmowę prolongaty terminu do złożenia wyjaśnień i zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego nie wynika, w jaki sposób inwestor miałby doprowadzić prace do stanu poprzedniego, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 P.b., nakazał inwestorom doprowadzenie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], związanych z przebudową stropu pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...], do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotowe roboty zostały zakończone, dlatego powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 P.b. Jednak brak wskazania tej podstawy prawnej w sentencji decyzji organu I instancji nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji PINB, ponieważ sprawa została dostatecznie wyjaśniona. WINB wskazał, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 P.b. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie inwestorzy wykonali roboty budowlane, polegające m.in. na zmianie konstrukcji podłogi i przebudowie stropu, które z całą pewnością nie należą do kategorii robót budowlanych określanych pojęciem remontu, nie są też bieżącą konserwacją. Z załączonej przez inwestorów do akt sprawy dokumentacji - opisu prac budowlanych przeprowadzonych w ich mieszkaniu oraz informacji dotyczącej zastosowanego systemu płyt jastrychowych [...] wynika, że producent systemu przewiduje układanie płyt jastrychowych na warstwach izolacji akustycznej (wełna mineralna, płyta pilśniowa, tekturowy plaster miodu). Suchy jastrych [...] służy poprawie izolacji akustycznej, ale sam w sobie nie zastępuje izolacji akustycznej. Z opisu technicznego wynika, że płyty jastrychowe zostały ułożone bezpośrednio na podsypce wyrównującej bez warstwy izolacji akustycznej. Opisany sposób wykonania robót wskazuje na duże prawdopodobieństwo znacznego pogorszenia izolacyjności akustycznej przegrody poziomej. Dla oceny wpływu samowolnej przebudowy stropu pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...] na stan techniczny budynku mieszkalnego niezbędne są specjalne wiadomości z zakresu akustyki. Nałożony na inwestorów obowiązek przedstawienia stosownej ekspertyzy nie został przez nich wykonany, a legalizacja samowoli budowlanej w przypadku nieprzedłożenia wymaganych dokumentów nie jest dopuszczalna. Wobec braku ekspertyzy technicznej, w której zawarte byłyby odpowiedzi na pytania w sprawie czy przebudowany strop spełnia wymogi Polskich Norm w zakresie izolacyjności oraz czy należy wykonać prace budowlane, które doprowadzą, przebudowę stropu do stanu zgodnego z prawem czy też nie, organ odwoławczy posłużył się m.in. opinią techniczną sporządzoną przez mgr inż. J. C., z której wynika, że izolacja akustyczna stropu uległa znacznemu pogorszeniu, utrudniając życie mieszkańcom lokalu nr [...] na parterze. W ocenie WINB, jedyną możliwością, która będzie odpowiadać przepisom prawa oraz będzie czynić zadość stronom postępowania jest doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z warunkami techniczno-budowlanymi. Oznacza to, że inwestorzy winni doprowadzić strop budynku do takiego stanu, aby akustyka budynku nie była pogorszona, tzn. ułożyć płyty jastrychowe na podsypce wyrównującej z warstwą izolacji akustycznej. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 1 P.b. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wymiana podłogi w budynku mieszkalnym stanowi przebudowę i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, WINB wskazał na wytyczne w tym zakresie, zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 467/12. Odpierając zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystąpiły przesłanki do nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych prac do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy nie doszło do przebudowy stropu pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...], organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy w sprawie, w tym oględziny przeprowadzone przez PINB wyraźnie wskazują, że strop został przebudowany niezgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi, stąd prowadzone jest postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego. Poza tym WINB ocenił, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami prawa procesowego, zawartymi w przepisach art. 6 – 9 k.p.a, art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niezasadny, w ocenie WINB, jest zarzut strony polegający na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu akustyki, bowiem to inwestorzy byli zobowiązani w toku postępowania do złożenia ekspertyzy technicznej w tym zakresie, ale skutecznie tego obowiązku nie wykonali. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez PINB art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie możliwości czynnego udziału stronie postępowania, a w szczególności wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, WINB wskazał, iż taki zarzut może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący natomiast nie wskazali, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogli dokonać. Od powyższej decyzji inwestorzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości, jak również decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przez nieustosunkowanie się organu II instancji do części zarzutów zawartych w odwołaniu, tj.: art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.; 2) art. 15 k.p.a. przez brak ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, a jedynie przeprowadzenie kontroli decyzji organu I Instancji przez enigmatyczne i lakoniczne stwierdzenia, mówiące o akceptacji rozstrzygnięć dokonanych przez PINB, uznając je za zasadne; korekta dokonana przez WINB miała bowiem jedynie kosmetyczny charakter i polegała na powołaniu prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu poprzez dodanie jednego przepisu ustawy P.b.; 3) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności przeprowadzenie badania natężenia głośności w lokalu mieszkalnym nr [...] za pomocą decybelomierza, które to pozwoliłoby poczynić wiążące ustalenia (nie wymagając nadto bardzo dużych nakładów finansowych), czy na skutek czynności związanych z remontem lokalu skarżących pogorszyła się akustyka budynku i nastąpiło przekroczenie norm w zakresie izolacyjności lokalu o nr [...]; 4) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez: a) czynienie wiążących ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy na podstawie opinii technicznej, dotyczącej określenia wpływu prac budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr [...] na użytkowanie lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku, sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę J. C., w sytuacji, gdy ten biegły sporządził opinię nie na podstawie danych wynikających z dokumentacji technicznej przedstawionych organowi przez stronę skarżącą, a jedynie danych uzyskanych przez zlecającą (J. S.), która nie tylko że nigdy nie była w mieszkaniu skarżących, ale i pozostaje z inwestorami w wieloletnim konflikcie sąsiedzkim. Nadto skarżący zauważyli, że mgr. inż. J. C. nie jest biegłym sądowym i nie posiada wiadomości specjalnych ani z zakresu techniki budowlanej, ani z zakresu izolacyjności akustycznej, b) ustalenie, że zamontowane w mieszkaniu skarżących "posadzki z paneli należą do głośnych", podczas gdy wskutek dokonanego remontu posadzka w ich mieszkaniu nie jest wykonana z paneli, tylko z desek parkietowych, co czyni dużą różnicę jeśli chodzi o izolację akustyczną lokalu nr [...] ; c) przyjęcia rzekomego uchylania się przez stronę od przeprowadzenie opinii akustycznej w sytuacji, gdy skarżący nie uchylają się od wykonania tego obowiązku, jednak nie zgadzają się na obciążanie ich kosztami tego przedsięwzięcia (zaliczka w kwocie około [...] zł odpowiada sumie dwukrotnie wyższej niż koszt remontu); 5) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji organu I jak i II instancji oraz zapoznania się z ostatecznie zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; II. Naruszenie prawa materialnego, w postaci: 1) art. 28 ust. 1 P.b. przez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że "wymiana podłogi" w budynku mieszkalnym stanowi przebudowę i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy "grubość" nowej podłogi jest zrównana z podłogą w pokojach niewyremontowanych, co oznacza, iż nowa podłoga jest identycznej grubości jak ta, która była przed remontem, a więc nie zmieniły się jej parametry i cechy. Czynności wykonane przez stronę nosiły cechy "bieżącej konserwacji", bowiem podłoga w lokalu nr [...] pochodziła z lat 40 XX wieku i była w złym stanie technicznym; 2) art. 51 ust. 1 pkt. 1 P.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że wystąpiły przesłanki do nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych prac do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy nie doszło do przebudowy stropu pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...], a wykonane prace w postaci wymiany starej podłogi doprowadziły jedynie do poprawy parametrów izolacji akustycznej w budynku (co wynika z opisu wykonania podłogi firmy [...]). Nadto decyzja organu II instancji w rzeczywistości nie jest wykonalna, gdyż zarówno na rynku pierwotnym jak i wtórnym nie można już nabyć podłogi, która byłaby chociażby zbliżona parametrami do tej, którą usunęli w drodze remontu; 3) art. 81c ust. 2 P.b. przez jego wadliwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż "uzasadnione wątpliwości", o których mowa w art. 81c ust. 2 P.b., mogą występować nie tylko wówczas, gdy ujawniono widoczne wady obiektu, ale także wtedy, gdy takich wad nie stwierdzono. Powyższe nie oznacza jednak, że organ, przed wydaniem orzeczenia nakładającego obowiązek przewidziany w art. 81c ust. 2 P.b., nie powinien przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie, czego w niniejszej sprawie zabrakło. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy ustosunkował się do powyższych zarzutów i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.). Badanie pod tym kątem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga jest zasadna o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., który znajduje zastosowanie do samodzielnie zrealizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 w.w. ustawy. Przepis ten odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ustawy; znajduje zastosowanie także do robót budowlanych zakończonych (art. 51 ust. 7 P.b.). Przepisy art. 51 P.b. stanowią kontynuację rozwiązań legislacyjnych przyjętych w art. 50 i powinny być interpretowane razem z przepisami art. 50. Regulacja art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków: 1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, 2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji, 3) istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.). Decyzja taka kończy postępowanie legalizacyjne. Należy dodać, że rozbiórkę (przywrócenie do stanu poprzedniego) można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma bowiem charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa). Jego istotą jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że możliwe jest doprowadzenie przeprowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, przy czym chodzi tu o czynności faktyczne, naprawiające ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych. Orzekając na postawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w zakresie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, organ I instancji powinien wnikliwie ustalić, jak przedstawiał się stan faktyczny danego obiektu przed samowolnym wykonaniem robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania naprawczego. Jak wyżej podniesiono, istotą danego postępowania jest bowiem przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustalenia w przedmiocie stanu obiektu przed wykonaniem w nim samowoli budowlanej, pozwolą również na określenie zakresu robót przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co ma w sprawie znaczenie zasadnicze. Pamiętać należy, że postępowaniem naprawczym można bowiem objąć tylko roboty budowlane wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (zgłoszenia). W kontekście poczynionych uwag o charakterze ogólnym należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organy administracyjne nadzoru budowlanego, pomimo iż zawiadomieniami z dnia 23 grudnia 2011 r. i 9 stycznia 2012 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku pryz ul. [...] w [...], to nie poczyniły jednoznacznych i przekonujących ustaleń co do kwalifikacji i charakteru robót budowlanych, polegających na zmianie konstrukcji stropu, czy w istocie nastąpiła jego przebudowa, bez wymaganego wówczas pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że stanowisko o uznaniu wymiany podłogi w ww. budynku mieszkalnym za przebudowę i stosowanie do takich robót budowlanych art. 28 ust. 1 P.b. ma oparcie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 467/12 (strona 8 decyzji). W ocenie Sądu orzekającego, z ww. wyroku nie wynika wprost, że wymiana podłogi w mieszkaniu skarżących to przebudowa. Sąd, oceniając w tamtym postępowaniu zasadność wydania postanowienia dowodowego w trybie art. 81c ust. 2 P.b., wskazał jedynie, że zakres prac przeprowadzonych przez skarżących wyczerpuje pojęcie robót budowlanych z art. 3 pkt 7 P.b. i dlatego znajduje się w kręgu zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Sąd wówczas wskazał również, że prace te to roboty budowlane z elementami remontu, ale nie wszystkie spośród nich polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego (nie wszystkie były remontem). Postanowienie dowodowe wydane w trybie art. 81c ust. 2 P.b. miało pomóc organom nadzoru budowlanego wyjaśnić uzasadnione wątpliwości co do jakości ocenianych robót budowlanych. Przepisy art. 50-51 P.b. (tzw. postępowanie naprawcze) można stosować w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, iż wykonywane lub wykonane roboty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane lub powodują zagrożenie. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, zasadny jest przede wszystkim zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 7 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania) i art. 8 k.p.a. ( zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa). Organ I instancji, po dokonaniu oględzin w lokalu skarżących w dniu 11 lutego 2011 r. i ustaleniu zakresu wykonanych tam robót budowlanych oraz po uchyleniu przez organ II instancji decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o umorzeniu postępowania i wskazaniu, że roboty budowlane wykonane w lokalu nr [...] podlegają reglamentacji P.b., powinien podjąć z urzędu wszystkie niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy, a w szczególności ustalić charakter poszczególnych robót w kontekście konieczności posiadania na ich wykonanie pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Tymczasem czynności wyjaśniające organu I instancji skupiły się na egzekwowaniu wydanego postanowienia dowodowego w trybie art. 81c ust. 2 P.b. W tym miejscu należy podnieść, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły tego przepisu, o czym orzekł prawomocnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 467/12, ponieważ w sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych w zakresie akustyki stropu między lokalami nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. W tym zakresie niezasadny jest zarzut skargi o wadliwym zastosowaniu w sprawie tego przepisu. Jednak Sąd podziela stanowisko skargi, że wydanie ww. postanowienia nie zwalniało PINB w okolicznościach tej sprawy od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność prawidłowości wykonanych przez skarżących robót budowlanych i czynienia ustaleń we własnym zakresie. Wydaje się zasadne przesłuchanie wykonawcy podłóg na okoliczność sposobu wykonania układu podłogowego, w tym czy w systemie płyt [...] umieszczona została warstwa izolacji akustycznej, dokonanie oględzin lokalu nr 2 celem ustalenia, czy naruszono konstrukcję nośną stropu, czy poziom kwestionowanej podłogi jest jednolity, oględzin lokalu nr [...] celem ustalenia ewentualnych pęknięć na suficie, o których mowa w opinii technicznej J. C. oraz ocena porównawcza dwóch znajdujących się w aktach sprawy opinii rzeczoznawców budowlanych: M. N. z listopada 2010 r. (złożona przez skarżących) oraz J. C. z sierpnia 2011 r. (złożona przez uczestniczkę). Organ odwoławczy, uwzględniając opinię rzeczoznawcy J. C. (strona 7 zaskarżonej decyzji), nie wskazał, dlaczego odmówił wiarygodności opinii rzeczoznawcy M. N.. WINB nie ocenił stanowiska rzeczoznawcy M. N. dołączonego przez skarżących do odwołania. Brak jest również oceny opinii pracownika firmy [...] M. P., potwierdzającego prawidłowość użytego materiału, wykonanych prac i poprawy warunków akustycznych (k. 37 akt administracyjnych, teczka I). Organy w swoich decyzjach wskazywały, że skarżący zdemontowali 2 ścianki działowe, natomiast nie ustosunkowały się do okoliczności podnoszonej przez skarżącą w toku postępowania, że jedna ze ścianek działowych pomiędzy aneksem kuchennym a pokojem nie została rozebrana podczas robót wykonywanych przez inwestorów w okresie wrzesień-listopad 2010 r. (k.38 akt administracyjnych teczka I), tylko przed 1993 r. przez poprzedniego właściciela lokalu nr 2 przedmiotowego budynku. Zdaniem Sądu, organy powinny przeprowadzić we własnym zakresie, wykorzystując wiadomości fachowego pionu administracji publicznej, czy w przedmiotowej sprawie wystąpiła przebudowa stropu pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...]. PINB ma możliwość przeprowadzić rozprawę administracyjną (art. 89 § 2 k.p.a.) z udziałem zainteresowanych stron i obu biegłych w celu wyjaśnienia sprawy i ustalenia, czy zastosowano warstwę izolacji akustycznej pod ułożone płyty jastrychowe i jakie ona ma znaczenie. W ocenie Sądu, braki postępowania dowodowego w zakresie nie tylko zbierania, ale przede wszystkim oceny całego materiału dowodowego zebranego już w sprawie spowodowały wydanie kontrolowanych decyzji. Tymczasem zaskarżona decyzja, pomimo długotrwałego już postępowania administracyjnego (prawie 6 lat), została wydana przedwcześnie, bez dogłębnej analizy przedmiotowej sprawy. Realizacja postanowienia dowodowego, wydanego w trybie art. 81c ust. 2 P.b., jak wynika z akt administracyjnych sprawy, poszła w nieprawidłowym kierunku. Organ I instancji już od 5 września 2012 r. szukał rzeczoznawców budowlanych i zlecał im sporządzenie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w spornym lokalu, która będzie obejmowała również kwestię akustyki stropu pomiędzy lokalami nr [...] nr [...], w celu skorzystania z trybu wykonania zastępczego, wynikającego z art. 81c ust. 4 P.b. PINB nie zauważył jednak, że postanowienie organu odwoławczego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostało uchylone przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 467/12, ponieważ rozszerzyło ono zakres postanowienia PINB z dnia [...] lutego 2012 r., zobowiązując inwestorów do sporządzenia nie tylko ekspertyzy technicznej dotyczącej akustyki stropu między spornymi lokalami, ale i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...]. Orzekając ponownie (po uchyleniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r.), WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2012 r., nie zakreślając jednak inwestorom nowego terminu do złożenia wskazanej tam ekspertyzy technicznej (określony w postanowieniu termin już minął, a termin zakreślony uchylonym postanowieniem WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. minął w dniu 31 maja 2012 r.). Pomimo orzeczenia Sądu z dnia 3 października 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 467/12, PINB pismami z dnia 20 listopada 2012 r. i z dnia 7 czerwca 2012 r. w dalszym ciągu zwracał się do podmiotów w całej Polsce o składanie oferty na sporządzenie ekspertyzy na okoliczności wskazane w uchylonym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. Co więcej, PINB prowadził nawet (bezzasadnie) egzekucję dotyczącą ściągnięcia zaliczki od skarżących na poczet wykonania ekspertyzy w zakresie ustalonym uchylonym przez Sąd postanowieniem. Zdaniem Sądu, organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien zakreślić skarżącym nowy termin na złożenie ekspertyzy określonej w postanowieniu dowodowym PINB z dnia [...] lutego 2012 r. (k. 59 akt administracyjnych, teczka I). Jeśli zaś inwestorzy nie wykonają tego postanowienia, wówczas, uznając ten dowód za konieczny w celu rozwiania wątpliwości organów nadzoru budowlanego, PINB winien skorzystać z wykonania zastępczego z art. 81c ust. 4 P.b. przez zlecenie osobie z uprawnieniami lub instytutowi ekspertyzy technicznej dotyczącej akustyki stropu pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], ponosząc tymczasowo koszty jej sporządzenia, które będą rozliczone na końcowym etapie postępowania administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. Dopiero tak ustalone koszty mogą być egzekwowane na podstawie art. 265 k.p.a. Taka procedura została wskazana organowi przez Dyrektora IS w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r., który utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika US z dnia [...] maja 2014 r., umarzające postępowanie prowadzone przez PINB na skutek tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. (k.49-53, k.41-42 akt administracyjnych, teczka II). Sąd orzekający w tej sprawie podziela, cytowane w treści uzasadnienia postanowienia Dyrektora IS, stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nie może stanowić tytułu egzekucyjnego uprawniającego do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a dopiero z chwilą ustalenia kosztów zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a., zastosowanie znajdzie przepis art. 265 k.p.a. Dokonując dalszej kontroli zaskarżonej decyzji należy wskazać również, że jej sentencja, dotycząca nakazu doprowadzenia przez skarżących robót budowlanych wykonanych w ich lokalu, związanych z przebudową stropu, do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.), jest sprzeczna z jej uzasadnieniem, bowiem WINB na stronie 8 decyzji wskazał, że oznacza to doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, zgodnego z warunkami techniczno-budowlanymi, aby akustyka budynku nie była pogorszona, a ściślej mówiąc, "należy ułożyć płyty jastrychowe na podsypce wyrównującej z warstwą izolacji akustycznej". Takie uzasadnienie decyzji, zdaniem Sądu, w istocie stanowi o nałożeniu obowiązku przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. (obowiązek wykonania robót budowlanych lub wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem), gdy tymczasem organy obu instancji utrzymywały, że takiego obowiązku nie mogą nałożyć z uwagi na brak ekspertyzy z zakresu akustyki (strona 7-8 decyzji WINB i strona 5-6 decyzji PINB). Z analizy treści obu kontrolowanych decyzji wynika, że organy nadzoru budowlanego mają problem ze zdefiniowaniem obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, ponieważ PINB rozumie to inaczej niż WINB, wskazując, że jedynym słusznym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie jest nakaz doprowadzenia stropu międzypiętrowego do stanu poprzedniego, tj. sprzed jego przebudowy (strona 6 decyzji PINB). W tym miejscu należy wskazać, że doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w rozumieniu art. 51 P.b. oznacza, że inwestor powinien odtworzyć zmienioną lub rozebraną część obiektu budowlanego z użyciem w miarę możliwości tych samych lub takich samych materiałów przy zachowaniu gabarytów i wyglądu, jaki obiekt miał przed wykonaniem samowolnych robót budowlanych i z zagwarantowaniem możliwości użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, jakie miał przed wykonaniem samowolnych robót (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., II OSK 407/09, publ. cbosa). W tym zakresie należało rozważyć, czy decyzja w takim kształcie jest możliwa do wykonania z uwagi na wiek materiałów, z których ułożona była usunięta podłoga (lata 40. XX wieku). Jeśli natomiast w związku z brakiem ekspertyzy z zakresu akustyki nie ustalono zasadniczych dla sprawy okoliczności, o których mowa w decyzji PINB (strona 5-6 decyzji), to brak było podstaw do wydania takiej treści decyzji, jak zaskarżona. Z materiału zebranego w sprawie nie wynika, aby PINB posiadał dane dotyczące izolacyjności akustycznej stropu i podłogi między spornymi lokalami, aby mógł obiektywnie porównać, jak przedstawiał się stan faktyczny obiektu w tym zakresie przed wykonaniem robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania naprawczego. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd uznał, że organy w przedmiotowej sprawie naruszyły w sposób istotny przepisy postępowania dotyczące postępowania wyjaśniającego i oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), co mogło mieć wpływ na jej wynik. W tej sprawie zasadnicze znaczenie ma wnikliwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego na okoliczność charakteru wykonanych w spornym lokalu robót budowlanych, a w szczególności czy doszło do przebudowy stropu, jeśli tak to w jakim zakresie, jakie czynności naprawcze można podjąć. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwoli na zastosowanie właściwego przepisu prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił obie kontrolowane decyzje. O kosztach postępowania w wysokości 980 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się wpis ([...] zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 litera c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji będzie zobligowany wziąć pod uwagę wskazane w treści uzasadnienia wytyczne.