II SA/Rz 376/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej -skargę oddala- Przedmiotem skargi K. D. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez r. pr. T. W. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W następstwie podjętych czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że na działce nr 4590/4 położonej w P., dokonano rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o dwukondygnacyjny ganek z klatką schodową o wymiarach w rzucie poziomym 3,00 m x 7,85 m i wysokości do okapu 6,49 m. Wykonana rozbudowa zlokalizowana jest w odległości ok. 6,80 m od granicy z działką nr 4590/1. Po porównaniu wyników pomiarów dokonanych podczas kontroli z wymiarami podanymi w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1985 r. nr [...], organ I instancji stwierdził, że budynek został również nadbudowany o jedną kondygnację (poddasze użytkowe). Ponieważ skarżący jako właściciel nie legitymował się pozwoleniem na rozbudowę i nadbudowę budynku, wdrożone zostało postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej w skrócie "Pbud."), natomiast skarżący został wezwany do przedłożenia dokumentów umożliwiających jego legalizację. Wykonując wezwanie organu I instancji, skarżący przedłożył stosowne dokumenty z których wynikało, że rozbudowany i nadbudowany samowolnie budynek nie narusza ustaleń ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym organ I instancji na podstawie art. 49 Pbud. ustalił opłatę legalizacyjną zgodnie z art. 59f ust. 1 Pbud. jako iloczyn stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) wynoszącego 2,0 i współczynnika wielkości obiektu (w) wynoszącego 1,0, z tym, że stawka opłaty podlegałą pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ostatecznie została ona wyliczona na kwotę 50.000 zł. Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "Kpa"), art. 49 ust. 1 i 2, oraz 59g w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Pbud. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 Kpa w zakresie niedokładnego ustalenia stanu faktycznego, bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz nierozpatrzenia całości materiału dowodowego, co wpłynęło na przyjęty tryb postępowania, - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 48 Pbud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, oraz art. 49 ust. 1 i 2 Pbud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wdrożenia postępowania legalizacyjnego. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie jest budynkiem wolnostojącym, gdyż od strony północnej przylega do budynku wielorodzinnego. Rozbudowa i nadbudowa takiego budynku nie została zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem skarżący dopuścił się samowoli budowlanej. W ocenie organu II instancji, organ I instancji prawidłowo wdrożył zatem tryb postępowania w oparciu o art. 48 Pbud. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że rozpatrując zażalenie na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, dokonuje również kontroli prawidłowości prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Dlatego też, wobec stwierdzenia nieprawidłowości w przesłanych wraz z zażaleniem czterech egzemplarzach projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowej inwestycji, nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia tych nieprawidłowości, który został w wyznaczonym terminie spełniony. Ponieważ uzupełniony projekt spełniał wymogi z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), ponadto był zgodny z decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o warunkach zabudowy, zdaniem organu II instancji zaistniały okoliczności do naliczenia opłaty legalizacyjnej. Zaznaczył przy tym, że wysokość tej opłaty nie jest uznaniowa, lecz wynika z przepisów Pbud. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu wskazał ponadto, że zgodnie z art. 3 pkt 7a Pbud., z przebudową budynku mamy do czynienia wówczas, gdy w wyniku wykonywania robót budowlanych następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie zmianie uległa powierzchnia zabudowy, a także wykonana została dodatkowa kondygnacja, nie można mówić o przebudowie budynku. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, jak również poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, umorzenia postępowania administracyjnego, a także zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia: - przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 Kpa w zakresie niedokładnego ustalenia stanu faktycznego, bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli, oraz nierozpatrzenia całości materiału dowodowego, co wpłynęło na przyznanie zasadności twierdzeniom organu I instancji i uznaniu za prawidłowe wdrożenie trybu postępowania legalizacyjnego z art. 48 Pbud., następnie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji, oraz nieumorzenie postępowania w sytuacji, w którym decyzja organu I instancji była wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone, - przepisów prawa materialnego, a to art. 48 Pbud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, art. 49 ust. 1 i 2 Pbud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wdrożenia postępowania legalizacyjnego, oraz art. 29 ust. 2 pkt 1b Pbud. poprzez niezakwalifikowanie robót budowlanych dokonanych przez skarżącego do przebudowy budynku mieszkalnego i przez to odmówienie przyznania za zasadne twierdzeń skarżącego co do braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie wykonanych prac, które stały się podstawą do nałożenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie zastosowanie miał tryb postępowania legalizacyjnego określony w art. 48 i 49 Pbud. zamiast trybu określonego w art. 50 i 51 Pbud., nie wskazał też podstawy prawnej z której wynikałoby, że roboty dokonane przez skarżącego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, roboty te miały charakter przebudowy budynku, albowiem nie doprowadziły do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania budynku, a zatem organ I instancji powinien był zastosować procedurę określoną w art. 50 i 51 Pbud. Wskazał przy tym, że organ II instancji nie uwzględnił twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zażalenia, dotyczącego okoliczności, że wykonanie robót budowlanych nie narusza ustaleń ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, ani też przepisów techniczno – budowlanych. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, iż kwestionowane postanowienia jest zgodne z prawem. Organy prawidłowo zrekonstruowały normy prawne mające zastosowanie w sprawie, adekwatnie do ich hipotez przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wreszcie, właściwie ustaliły konsekwencje prawne tych ustaleń. Oś argumentacji skargi koncentruje się na podważeniu podstawowego ustalenia organów, że skarżący dokonał rozbudowy i nadbudowy budynku zlokalizowanego na działce nr 4590/4 w P. Sąd to ustalenie podziela. Wstępnie, czyniąc właściwy grunt pod dalsze rozważania, należy odnotować, że skarżący oceniane roboty budowlane wykonał w przedziale czasu pomiędzy rokiem 2008 a 2011; dowodzą tego zeznania świadków A. J., T. P. oraz M. J. Również wyjaśnienia samego skarżącego w zakresie nadbudowy ustalenie to potwierdzają - protokół rozprawy z dnia 4 marca 2016 roku. Nie ma zatem wątpliwości, że oceniane prace skarżący wykonał pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1994 roku. Odnośnie uwag natury ogólnej, na razie abstrahujących od oceny wykonanych przez skarżącego prac, Sąd wyjaśnia, iż rozbudowa i nadbudowa obiektu budowalnego, jakim jest budynek mieszkalny, wchodzi w zakres budowy (art. 3 pkt 6 Pbud), którą z kolei kwalifikuje się, jako roboty budowlane (art. 3 pkt 7 Pbud). Roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Pbud), chyba, że dany stan faktyczny kwalifikuje się pod art. 29-31 Pbud. Nawiązując w tym miejscu do treści skargi, Sąd potwierdza podkreślaną w jej treści okoliczność, że przebudowa obiektu budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1a Pbud). Wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga zatem pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 3 pkt 12 Pbud pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, wymienionych w art. 3 pkt 7 Pbud. Decyzja ta upoważnia zatem do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowie, nadbudowie i rozbudowie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). Wykonanie rozbudowy i nadbudowy obiektu budowalnego bez pozwolenia na budowę może ostatecznie doprowadzić do konieczności rozbiórki jego części, jednak jest to ostateczność, uzależniona tak od charakteru inwestycji, jak i od aktywności inwestora. Przepisy Pbud przewidują bowiem możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanej rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego o ile wykonana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W niniejszej sprawie nie ma sporu, że budowa skarżącego wymóg ów spełnia i skarżący złożył wszystkie wymagane przepisami dokumenty, niezbędne do zalegalizowania wykonanych robót. Finalnie organ na podstawie art. 49 ust. 1 in fine i ust. 2 Pbud organ ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 złotych. Wysokość opłaty ustalono prawidłowo, stosując odpowiednio art. 59g Pbud – skarżący również w tej kwestii nie wskazuje na uchybienia. Kwestionując postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej skarżący w istocie podważa cały tryb postępowania organów, albowiem twierdzi, że prawidłowa kwalifikacja prawna wykonanych przez niego robót budowlanych powinna zostać zwieńczona konkluzją, iż dokonał on przebudowy, a nie rozbudowy i nadbudowy. Sąd nie ma wątpliwości, że skarżący nie ma racji. Przez "rozbudowę" należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów. Z rozbudową mamy zatem do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że skarżący od strony południowej ściany dokonał rozbudowy budynku o dwukondygnacyjny ganek z klatką schodową o wymiarach w rzucie poziomym 3,00m x 7,85mi i wysokości do okapu 6,49m. Wskutek tych działań doszło do zwiększenia zarówno kubatury, jak i powierzchni zabudowy. Wynika to wprost z porównania dokumentacji projektowej pozwolenia na budowę z 1985 roku, gdzie powierzchnia zabudowy wynosiła 108,15 m2 z dokumentacją projektową zamienną przedłożoną przez skarżącego w postępowaniu legalizacyjnym, gdzie powierzchnia zabudowy wynosi 159,94 m2 Sąd dostrzega, że w dokumentacji "legalizacyjnej" pierwotną powierzchnię zabudowy sparametryzowano na 136,36m2, nie jest jednak okoliczność istotna, albowiem niezależnie do tego, jaki parametr pierwotnej zabudowy przyjmiemy, czy będzie to 108,15 m2 czy też 136,36m2 i tak ulega ona zwiększeniu wskutek wykonanych przez skarżącego prac. Zwiększenie powierzchni zabudowy potwierdzają także parametry podstawowej bryły budynku, które powrotnie wynosiły 10,50 m x 10,30 m (dokumentacja projektowa z 1985 roku) a aktualnie wynoszą 12,32 m x 11,9 m. Sąd zupełnie nie podziela wyrażonego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie poglądu, że nie doszło do rozbudowy, albowiem wykonane prace stanowią budowę ganku podbalkonowego, a zatem pierwotny obrys budynku nie uległ zmianie. Sąd zaznacza, że ów ganek jest dwukondygnacyjny, obejmuje pomieszczenie gospodarcze o pow. 2, 38m2, hol o pow. 5,49 m2 (1 piętro), korytarz o pow. 8,52 m2 (2 piętro) oraz korytarz o pow. 11,73 m2; wynika to jednoznacznie z dokumentacji projektowej złożonej przez skarżącego. Ganek został dobudowany niemalże na całej szerokości ściany południowej budynku na długości 7,86 m. Nie można więc twierdzić, iż była to zabudowa podbalkonowa. W sposób zbieżny ze stanowiskiem organów oraz Sądu ocenia tę kwestię autor dokumentacji projektowej złożonej przez skarżącego; na odpowiednich rzutach wskazuje parametry pierwotnego budynku oraz elementy, o które dokonano rozbudowy. Z tych względów prac dokonanych przez skarżącego nie można uznać za przebudowę. Przebudowa nie powoduje zmiany podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jeśli prowadzone roboty budowlane powodują zmianę tych podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, to uznać trzeba je za rozbudowę – zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Gl 747/16, LEX nr 2187750. Sąd zgadza się z ustaleniami i oceną prawną organów, że skarżący dokonał również nadbudowy budynku. Z nadbudową stykamy się wówczas, gdy w efekcie wykonanych robót doszło do podwyższenia obiektu oraz zwiększenia jego kubatury – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r., sygn. II OSK 1750/15, LEX nr 2273223. Skarżący zupełnie zmienił konstrukcję dachu, wskutek czego powstała nowa kondygnacja. Jednoznacznym i bezdyskusyjnym dowodem na tę okoliczność jest załączony do "legalizacyjnej" dokumentacji projektowej przekrój I-I w skali 1:50, na którym naniesiono pierwotną konstrukcję dachu oraz aktualna konstrukcję dachu. Z przekroju wynika bezspornie, że wskutek zmian konstrukcyjnych dachu zwiększyła się wysokość budynku, co pozwoliło dotychczasowe poddasz przekwalifikować na piętro i zagospodarować w nim dodatkowe pomieszczenia; porównanie rzutu poddasza w dokumentacji projektowej z 1985 roku z dokumentacją "legalizacyjną". W efekcie wykonanych robót zwiększyła się wysokość budynku oraz jego kubatura. Sąd przyznaje – sygnalizował to w ustnych motywach wyroku – że uzasadnienie kwestionowanego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji nie są zdetalizowane w stopniu, jakiego można by oczekiwać od organów nadzoru. Niemniej jednak, nie można im zarzucić wadliwości procesowej mogącej mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organy poczyniły prawidłowe ustalenia odzwierciedlone w aktach administracyjnych i dokonały ich prawidłowej kwalifikacji prawnej. Fakt, iż nie odniosły się do niektórych parametrów technicznych, nie zmienia jednak oceny legalności ostatecznie sformułowanych przez nie konkluzji o dokonaniu przez skarżącego rozbudowy i nadbudowy budynku na działce nr 4590/4 w P. Uwzględniając przytoczone okoliczności i ich oceny prawne, Sąd stwierdza, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, co przesądza o konieczności oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.