IV SA/Gl 10/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] roku, odmówił przyznania L.K. świadczenia wychowawczego na okres 2016/2017 wnioskowanego na Z.K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z.K. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę 800,00 zł (art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Organ wymienił składniki dochodu rodziny osiągniętego w roku 2014 i podniósł, że łączny dochód rodziny wyniósł 52.812,59 zł, dochód miesięczny 4.401,05 zł, a w przeliczeniu na osobę 1.467,02 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego przez niezastosowanie art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zakresie, w którym przepisy te uzależniają prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od progu dochodowego są niezgodnie z art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP. Podniósł, że decyzja narusza wartości konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, prawo do ochrony i opieki nad rodziną ze strony państwa; zasadę równości wobec prawa oraz prawo rodziny do szczególnej opieki państwa. Dodał, że art. 5 ust. 3 powoływanej ustawy łamie zasadę równości obywateli wobec prawa dyskryminując rodziców posiadających jedno dziecko i wskazał, że uzasadnione mogłoby być wprowadzenie progu dochodowego jak np. przy świadczeniu becikowym, gdyż wtedy osoby osiągające średnie dochody mogłyby uzyskać świadczenie, a osoby, których dochody są wysokie, byłyby pozbawione świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 poz. 195), podkreślając, że zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Następnie podniósł, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącego wyniósł 1.467,02 zł, czyli przekroczył kwotę 800,00 zł uprawniającą do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Wobec tego organ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z postanowieniami ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Podkreślił, że zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. W tym zakresie podniósł, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji, jako zgodna z prawem zasługuje na utrzymanie w mocy. Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że zmiana przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie należy do kompetencji organów administracji publicznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach L.K. podniósł zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz o uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji w całości oraz - na zasadzie art. 135 ppsa - uchylenie w całości również decyzji organu I Instancji. W uzasadnieniu wskazał, że art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zakresie, w którym przepisy te uzależniają prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od progu dochodowego są niezgodne z art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP. Podniósł, że zaskarżona decyzja narusza wartości konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, prawo do ochrony i opieki nad rodziną ze strony państwa; zasadę równości wobec prawa oraz prawo rodziny do szczególnej opieki państwa. Wskazał, że art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci łamie zasadę równości obywateli wobec prawa dyskryminując rodziców posiadających jedno dziecko. Podniósł, że przepis ten przyznaje części obywateli świadczenie odwołując się do biologicznych kryteriów selekcji. Dodał, że nie sposób doszukać się przyczyn uniemożliwienia osobom posiadającym jedno dziecko, uzyskania świadczenia z uwagi na ustanowienie progu dochodowego. Stwierdził, że jest to niezgodne z zasadą równości obywateli i z zasadą demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej., gdyż brak jest powodów, aby rodziców posiadających jedno dziecko traktować odmiennie niż rodziców posiadających więcej dzieci. Podniósł, że z Konstytucji wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii, a w niniejszym przypadku dziecko będące jedynakiem jest traktowane odmiennie niż dziecko posiadające rodzeństwo. Wskazał, że odmowa wsparcia w postaci świadczenia wychowawczego dla rodzin wychowujących jedno dziecko jest sprzeczna z obowiązkiem Państwa wynikającym z art. 71 Konstytucji, z którego wynika, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Co więcej odmowa wsparcia dla takich rodzin narusza również art. 18 Konstytucji, z którego wynika, że rodzina i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że kwestionowana przez niego regulacja może doprowadzić do sytuacji, w której dzieci charakteryzujące się tymi samymi cechami, znajdujące się w podobnej sytuacji są zróżnicowane pod względem sytuacji prawnej. Wprowadzone zróżnicowanie nie spełnia warunku proporcjonalności, jako konstytucyjnie dopuszczalnego kryterium różnicowania sytuacji prawnej podmiotów podobnych. Podniósł, że z tych powodów należy uznać, że zakwestionowane rozwiązanie jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej, z której wynika wymóg uwzględniania, podczas określania przesłanek nabycia prawa do świadczenia wychowawczego, również sytuacji w rodzinie wychowującej jedno dziecko. Tymczasem z brzmienia zakwestionowanych przepisów wynika, że ustawodawca nie dostrzegł zróżnicowanej sytuacji dzieci w rodzinie i może być tak, że dzieci w rodzinie wielodzietnej są w o wiele lepszej sytuacji niż dziecko będące jedynakiem. Skarżący podkreślił, że prawo do świadczeń udzielających pomocy rodzinom jest zakotwiczone w Konstytucji, co znacznie ogranicza zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy oraz ma znaczenie dla oceny wprowadzonych ograniczeń dostępu do tego świadczenia. Stworzony przez państwo system gwarantujący wypłatę świadczenia wychowawczego powinien uwzględniać interesy wszystkich dzieci, które muszą być traktowane jako nadrzędne we wszystkich sprawach dotyczących dzieci i w pierwszym rzędzie chronione i respektowane przez władze publiczne. Przyjęcie zasady, zgodnie z którą rodzina mająca dwójkę dzieci ma większe uprawnienia niż rodzina z jednym dzieckiem powoduje, że art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie realizuje wskazanych wyżej norm konstytucyjnych. Na marginesie dodał, że uzasadnione mogłoby być wprowadzenie progu dochodowego jak, np. przy świadczeniu becikowym, gdyż wtedy osoby osiągające średnie dochody mogłyby uzyskać świadczenie a osoby, których dochody są wysokie, świadczenia byłyby pozbawione i dodał, że godnym rozważenia byłoby również zmniejszenie świadczenia celem przyznania go wszystkim dzieciom. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; - a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; - b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; - c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz w wyniku prawidłowej wykładni i zastosowania prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie, w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego, organ odmówił przyznania mu prawa do świadczenia wychowawczego, wskazując w uzasadnieniu, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium ustawowe, tj. 800 zł i wyniósł 1.467,02 zł. na osobę. Podkreślenia zatem wymagało, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195), zwanej dalej ustawą. Według zaś art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Natomiast art. 5 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Na podstawie art. 5 ust. 3 tej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Prawidłowe było zatem stwierdzenie organów, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącego w roku 2014, wynoszący 1.467,02 zł. przekroczył określone w ustawie kryterium dochodowe, a to prowadzi do wniosku, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego są zgodne z prawem. Natomiast w kwestii zawartego w skardze wniosku o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności z Konstytucją przepisów art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i ust. 3 cytowanej ustawy, stwierdzić należało, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie powstały wątpliwości, uzasadniające wystąpienie z takim pytaniem prawnym. Na marginesie dodać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w okolicznościach sprawy, w których miało miejsce przekroczenie kryterium dochodowego o 7,82 zł. przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: Czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie? W uzasadnieniu postanowienia, zadający pytanie sąd podniósł, że "nie kwestionuje konstytucyjności uprawnienia ustawodawcy, aby realizując cel demograficzny ograniczył w drodze kryterium dochodowego powszechność świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko". Jednakże Sąd ten zwrócił uwagę na rozwiązanie przyjęte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2016 poz.1518) w brzmieniu ukształtowanym od dnia 1 stycznia 2016 r. nowelizacją z dnia 15 maja 2015 r. (Dz.U. poz. 995). Przepis art. 5 w ustępie 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnia bowiem uprawnienie do zasiłku rodzinnego od kryterium dochodowego, lecz równocześnie w ustępie 3 i 3 a) stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę tego kryterium pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie odpowiadającej wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. WSA w Gdańsku podkreślił zatem, że w odniesieniu do świadczeń rodzinnych ustawodawca zrezygnował z zasady "wszystko albo nic" w przypadku uzależnienia prawa do świadczenia od kryterium dochodowego, na rzecz stopniowego zmniejszania wysokości zasiłku w miarę przekraczania kryterium dochodowego. W związku z tym stwierdził, że możliwe jest takie ukształtowanie prawa do świadczeń o charakterze pomocy rodzinie, udzielanej ze środków publicznych, by opierając mechanizm przyznawania tych świadczeń na przesłance kryterium dochodowego, uczynić zadość zasadzie równości w ten sposób, aby pomoc ta była udzielana do poziomu dochodowego identycznego lub bardzo zbliżonego dla wszystkich potencjalnie uprawnionych osób. Sąd ten stwierdził, że taki mechanizm, wymagający rezygnacji ze sztywnej kwoty świadczenia wychowawczego określonej w art. 5 ust. 1 ustawy gwarantowałby zachowanie zasad sprawiedliwości społecznej oraz zasady równego traktowania. W kontekście treści cytowanego pytania prawnego, podkreślenia wymagało, że wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącego, wynosząca 1467,02 zł. przekracza kryterium dochodowe (800 zł.) o kwotę przewyższającą wysokość świadczenia wychowawczego (500 zł.). Natomiast zakwestionowanie konstytucyjności w/wymienionych przepisów przez WSA w Gdańsku nastąpiło tylko w takim zakresie, w jakim przepisy te uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, gdyż według treści pytania prawnego – w razie przekroczenia go o kwotę niższą niż wysokość świadczenia, zgodne z przepisami konstytucji byłoby unormowanie umożliwiające zmniejszenie wysokości świadczenia o kwotę przekroczenia kryterium dochodowego. Rozważania dotyczące zakresu cytowanego wyżej pytania prawnego zostały zamieszczone w związku z argumentacją skargi, dotyczącą niekonstytucyjności zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Natomiast w podsumowaniu przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani też prawa materialnego, w tym wymienionych w skardze przepisów art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wobec tego brak było podstaw do uwzględnienia skargi i zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała ona oddaleniu.