I SA/Gl 302/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędziowie WSA Beata Machcińska (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]. Przedmiotem skargi K. S. (S., dalej również: "skarżący") jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. z dnia [...]r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek oraz odsetek. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej również: "ZUS" lub "organ") otrzymał w dniu 21 lipca 2016 r. wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na brak środków finansowych umożliwiających spłatę zadłużenia wobec ZUS i wyjaśnił, że komornik egzekwuje należności z otrzymywanego świadczenia z ZUS. 2. ZUS decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 963, dalej: "u.s.u.s."), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: 1) ubezpieczenia społeczne - za okres od sierpnia 2013 r. do września 2013 r. w łącznej kwocie 8.535,19 zł, w tym z tytułu składek - 5.962,19 zł, odsetek liczonych na dzień 21 lipca 2016 r. - 2.573,00 zł; 2) ubezpieczenie zdrowotne - za okres od sierpnia 2013 r. do września 2013 r. w łącznej kwocie 626,00 zł, w tym z tytułu odsetek liczonych na dzień 21 lipca 2016 r. - 626,00 zł; 3) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od sierpnia 2013 r. do września 2013 r. w łącznej kwocie 929,09 zł, w tym z tytułu: składek - 745,09 zł, odsetek liczonych na dzień 21 lipca 2016 r. - 184,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowaniem objęte są wyłącznie składki za zatrudnionych pracowników i w związku z tym wniosek o umorzenie może zostać rozpoznany tylko w oparciu o wystąpienie elementu całkowitej nieściągalności długu, czyli w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określona w tym przepisie. 3. Skarżący pismem z dnia 5 października 2016 r. zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek i odsetek. 4. ZUS, na skutek ww. wniosku skarżącego, decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 i art. 123 u.s.u.s., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. z dnia [...]r., odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek i odsetek. W uzasadnieniu organ potwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. została wydana decyzja umarzająca należności z tytułu składek za płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenie i obecnie na koncie skarżącego jako płatnika składek widnieje wyłącznie zadłużenie za zatrudnionych pracowników. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie decyzji ZUS z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Równocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego organy niezbyt wnikliwie przeprowadziły postępowanie w sprawie i wyprowadziły błędny wniosek, że nie wystąpiła przesłanka umorzenia w postaci "całkowitej niewypłacalności" skarżącego. Wyjaśnił, że Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w P. prowadzi postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego został sprzedany cały jego majątek, w tym dom, w którym mieszka wraz z niepełnosprawnym synem. Utrzymuje się z niewielkiej renty, która również została zajęta przez Komornika. W 2016 r. złożył wniosek o ogłoszenie upadłości konsumenckiej, jednak Sąd Rejonowy odmówił jej ogłoszenia w powodu zbyt późno zgłoszonego wniosku. Dodał, że Sąd Okręgowy w K. uchylił orzeczenie Sądu Rejonowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego, przez wzgląd na jego wiek i wysokość zadłużenia, nie jest możliwe wyegzekwowanie całości zadłużenia. 6. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, na wstępie należy przywołać przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Ponieważ postępowaniem objęte są wyłącznie składki za zatrudnionych pracowników, ewentualne ich umorzenie może nastąpić wyłącznie w razie wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności długu. I tak, zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym całkowita nieściągalność, zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 3 u.s.u.s., zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 i 978); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek a zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., II GSK 1694/14). Skarżący do wniosku o umorzenie zaległości dołączył listę jego wierzycieli oraz kserokopię dokumentów: 1) wyroków sądów powszechnych zasądzających wobec niego określone kwoty na rzecz wierzycieli, 2) obwieszczenie o pierwszej licytacji domu skarżącego, wyznaczonej przez Komornika Sądu Rejonowego w P. na dzień 31 sierpnia 2016 r., 3) zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego skarżącego sporządzone przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym G. w G. z dnia 2 października 2013 r., 4) wezwanie do dokonywania potrąceń z emerytury i renty z dnia 22 października 2015 r. wydane przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P., które świadczą, że na dzień ich wydania wobec skarżącego toczyło się postępowanie egzekucyjne. W skardze skarżący dodatkowo informuje o sprzedaży jego domu w trybie postępowania egzekucyjnego oraz, że w 2016 r. złożył wniosek o ogłoszenie upadłości konsumenckiej, a zainicjowana tym wnioskiem sprawa nie została jeszcze zakończona. Akta administracyjne sprawy nie zawierają informacji co do prowadzonych wobec skarżącego egzekucji, prócz tej, że ZUS nie wszczął jeszcze wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego. Załącznik nr 15 – Informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym opatrzona jest adnotacją: "Brak informacji". Z kolei w dokumencie - Analizie możliwości płatniczych wnioskodawcy z dnia 14 września 2016 r. wskazano, że zobowiązania skarżącego m.in. z tytułu podatków i kredytów są dochodzone w trybie postępowania egzekucyjnego, a łączna miesięczna kwota spłaty wynosi 200 zł. Ponadto ustalono że: działalność gospodarczą skarżący prowadził do 17 września 2013 r., został zgłoszony do ubezpieczeń z tytułu pobieranego świadczenia rentowego w wysokości 1.718,45 zł brutto oraz z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę - począwszy od 9 września 2016 r., przy czym ZUS nie ustalił wysokości wynagrodzenia skarżącego (karta 56). ZUS w decyzji z dnia [...] r. stwierdził, że może wdrożyć przeciwko skarżącemu postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania należności z tytułu składek. Zaś w zaskarżonej decyzji ZUS uznał, że wobec skarżącego nie zachodzi przesłanka "całkowitej nieściągalności". Wskazał, że naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję wobec skarżącego i nie jest też wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Natomiast przesłanki wymienione w pkt 1, 2, 4 i 4a nie wystąpiły z przyczyn oczywistych. Podkreślenia wymaga, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z ww. przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje organ administracji proceduje na etapie drugim - to jest na etapie uznania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż kontroli sądu nie podlega uznanie samo w sobie, ale kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2002 r. sygn. akt III SA 830/00). Uznaniowy charakter decyzji umorzeniowych nie może bowiem oznaczać dowolności działania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Decyzje o charakterze uznaniowym podlegają ocenie Sądu na zasadach ogólnych. Badana jest zgodność z prawem procesu stosowania prawa i wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, zarówno w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnego czy też niepełnego stanu faktycznego, dyskwalifikuje decyzję pod względem prawnym, a to z tej przyczyny, że dochodzi do zastosowania niewłaściwej normy prawnej. Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada praworządności zawarta w art. 7 k.p.a. - rozwinięta w innych przepisach, w tym w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja uchybia przepisom proceduralnym wymienionym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie został bowiem przez organ zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. ZUS w zaskarżonej decyzji oparł się na okolicznościach faktycznych wskazanych przez skarżącego. Organ ewidentnie zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. W tak ustalonym stanie faktycznym nie można - zdaniem Sądu - zgodzić się, że w sposób bezsporny nie wystąpiła przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. Przede wszystkim ZUS, przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie ustalił stanu faktycznego w zakresie postępowania egzekucyjnego, które toczy (toczyło się) się wobec skarżącego oraz nie poczynił żadnych własnych ustaleń dotyczących stanu posiadania skarżącego. Brak tych ustaleń oznacza, że organ nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na rozstrzygnięcie w zakresie przesłanki całkowitej nieściągalności. W aktach sprawy brakuje dowodów na poparcie postawionej przez ZUS tezy, że postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne oraz, że organy egzekucyjne nie stwierdziły braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W sytuacji ewentualnego ustalenia, że skarżący, jak twierdzi, nie ma żadnego majątku, nie może mieć znaczenia przesądzającego fakt, że organ egzekucyjny nie umorzył formalnie postępowania egzekucyjnego, a ZUS jeszcze takiego postępowania wobec skarżącego nie wdrożył. Jak wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 1 października 2014 r. o sygn. akt III SA/Łd 708/14: "Sam formalny aspekt prowadzenia egzekucji nie może być podstawą do wniosku o realnych możliwościach spłaty zadłużenia przez stronę, zwłaszcza, jeśli z akt sprawy wynika absolutna bezskuteczność prowadzonej egzekucji. Samo prawdopodobieństwo uzyskania dochodów należy uznać za niewystarczające dla celów wykazania możliwości spłaty zadłużenia. Nie chodzi bowiem o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia". W ocenie Sądu, ocena stanu całkowitej nieściągalności winna być poprzedzona analizą realnych możliwości dokonania spłaty przez skarżącego zobowiązań, objętych wnioskiem o umorzenie. Zatem przytaczany przez organy rentowe argument, że wdrożone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne nadal jest w toku, a ZUS takiego postępowanie jeszcze nie zainicjował, nie mógł zostać uznany za wystarczający. Formalny bowiem aspekt prowadzenia wobec majątku skarżącego egzekucji winien być powiązany nie tylko z ustaleniami dotyczącymi dotychczasowej ściągalności zadłużenia skarżącego, ale także z prognozami co do efektywności egzekucji w przyszłości (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 284/16; wyrok WSA w Opolu z dnia 24 października 2012 r., sygn. I SA/Op 251/12). W kontrolowanej sprawie takich dokładnych ustaleń zabrakło. Niezależnie od powyższego, wyjaśnienia wymaga podniesiona przez skarżącego w skardze okoliczność złożenia w 2016 r. wniosku o ogłoszenie upadłości konsumenckiej, gdyż jedną z ustawowych przesłanek orzeczenia o ewentualnym umorzeniu zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości z przyczyn, o których mowa w art. 13 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s.). Z uwagi na naruszenia prawa wskazane powyżej, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.