II SA/Wr 29/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zgodności z projektem budowlanym wybudowanego zbiornika bezodpływowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz radcy prawnego M. K. – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych 40/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) wraz z podatkiem VAT w kwocie 110,40 zł (sto dziesięć złotych 40/100). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zgodności z projektem budowlanym zbiornika bezodpływowego, wybudowanego przez P. R. na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P., (działka nr [...], obręb [...]), wskazując, że dalsze jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji podano, że w związku z pismem K. Z. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zgodności ww. zbiornika bezodpływowego z projektem budowlanym. W dniu 16 maja 2016 r. przeprowadzono oględziny na terenie nieruchomości. W wyniku oględzin stwierdzono, że na terenie posesji w odległości 1,80 m od ogrodzenia oddzielającego posesję nr [...] należącą do P. R. od posesji nr [...] należącej do K. Z. znajdują się dwie pokrywy od zbiornika bezodpływowego kanalizacji ściekowej. Ustalono, że P. R. decyzją Starosty D. z dnia [...] r. nr [...] uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, obejmujące także budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz zbiornika bezodpływowego o pojemności 8m3, położonego na ww. nieruchomości. Dalej podano, że w toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., postanowieniem z dnia [...] r.nr [...], zażądał od P. R. przedłożenia dokumentacji geodezyjnej powykonawczej dotyczącej budowy przedmiotowego zbiornika bezodpływowego. Wymagana dokumentacja geodezyjna powykonawcza została dostarczona. Z przedłożonej informacji geodety, sporządzonej przez inż. E. D., wykonującą samodzielną funkcję w dziedzinie geodezji i kartografii oraz posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe wynika, że przyłącze kanalizacji sanitarnej oraz zbiornik bezodpływowy, zrealizowane na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty D., usytuowane są na terenie nieruchomości zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. W związku z powyższym PINB stwierdził, że wybudowany przez P. R. zbiornik bezodpływowy został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. W takim stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego uznał, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej zgodności wybudowanego zbiornika bezodpływowego z projektem budowlanym stało się bezzasadne, co czyni je bezprzedmiotowym. Odwołanie od przytoczonej decyzji organu powiatowego wniosła K. Z. reprezentowana przez pełnomocnika, żądając uchylenia tej decyzji z powodu tego, że rażąco narusza ona prawo. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., umarzającą postępowanie w sprawie dotyczącej zgodności zbiornika bezodpływowego z projektem budowlanym. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano, że w dniu 26 lutego 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w D. wpłynęło pismo K. Z., dotyczące budowy zbiornika bezodpływowego przez P. R., w którym zarzucono, że zbiornik wybudowano niezgodnie z projektem budowlanym oraz przepisami prawa budowlanego i z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie środowiska. Do powyższego pisma dołączono uwierzytelnione kopie projektu budowlanego wraz z pozwoleniem budowlanym i mapami geodezyjnymi, ksero badań ścieków kanalizacyjnych wydobywających się z rury wielościekowej ze studni burzowej w P. na ul. [...] (rura należy do P. R.) oraz nagranie spływu wody gruntowej wraz ze ściekami kanalizacyjnymi na działkę będącą własnością K. Z. z działki należącej do P. R. Wnioskodawczyni zwróciła się o wydanie zakazu użytkowania szamba, wydanie nakazu jego usunięcia, przeprowadzenie wizji lokalnej oraz o wydanie nakazu P. R. zabezpieczenia terenu działki w taki sposób, aby jego wody gruntowe, opadowe i ścieki kanalizacyjne nie dostawały i nie zalewały nieruchomości będącej własnością K. Z.. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zgodności zbiornika bezodpływowego z projektem budowlanym i przywołano przebieg czynności podejmowanych przez organ I instancji. Wspomniano, że organ I instancji przeprowadził w dniu 16 maja 2016 r. dowód z oględzin obiektu budowlanego. W wyniku oględzin stwierdzono, że w odległości 1,80 m od ogrodzenia, pomiędzy nieruchomością nr [...] a nieruchomością nr [...], znajdują się dwie pokrywy zbiornika bezodpływowego. Pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł do protokołu oświadczenie, że nie zostały zachowane odległości wymienione przez prawo budowlane oraz naruszono inne przepisy prawa budowlanego podczas budowy zbiornika bezodpływowego a ponadto, iż nie został zawiadomiony o wydaniu pozwolenia na budowę domu wielorodzinnego przez P. R., co winno skutkować nieważnością wszystkich decyzji i pozwoleń dotyczących tej budowy. P. R. nie wniósł zastrzeżeń do protokołu. Wykonano dokumentację fotograficzną. Wspomniano też, że w wykonaniu postanowienia PINB z dnia [...] r. P. R. przedłożył organowi informację geodety co do dokumentacji geodezyjnej oraz pomiar powykonawczy przyłączy kanalizacji deszczowej, sanitarnej i wodociągowej wykonany przez geodetę. Do akt sprawy wpłynął także zatwierdzony projekt budowlany dla budowy budynku wielorodzinnego wraz z pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę D. w dniu [...] r. Następnie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego, w których określono odstępstwa od przedstawionej powyżej reguły. Przepis art. 29 ust.1 pkt 3a wskazuje jednoznacznie, iż pozwolenia takiego nie wymaga zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3. Stosownie do § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462), projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Z kolei przepis § 11 ust. 2 pkt 8 tego rozporządzenia wymaga, aby opis techniczny określał rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych: wodociągowych i kanalizacyjnych, grzewczych, wentylacji grawitacyjnej, grawitacyjnej wspomaganej i mechanicznej. Analogicznie - stosownie do § 12 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia - część rysunkowa, o której mowa w § 11 ust. 1, powinna przedstawiać zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym m.in. instalacje: wodociągowe, kanalizacyjne, ogrzewcze, wentylacyjne, chłodnicze, klimatyzacyjne i gazowe. Wobec powyższego w projekcie budowlanym niezbędne jest uwzględnienie zamiaru budowy zbiornika bezodpływowego, jeżeli niemożliwe jest podłączenie działki do sieci kanalizacyjnej. Budowa omawianego zbiornika została uwzględniona w projekcie budowlanym budynku wielorodzinnego, przedstawionym przez P. R., który to został zatwierdzony oraz wydano pozwolenie na jego budowę decyzją Starosty D. z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutów dotyczących pozbawienia K. Z. możliwości zapoznania się z dokumentacją złożoną przez P. R., organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione. Wskazał, że jak słusznie zauważył organ I instancji obie strony zostały zawiadomione pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, co K. Z. uczyniła w dniu 20 czerwca 2016 r., a co potwierdza karta przeglądania akt. Pomimo tego, iż kserokopię dokumentacji geodezyjnej powykonawczej otrzymała w dniu 31 sierpnia 2016 r., to wcześniej miała możliwość zapoznania się z nią podczas przeglądania akt, gdyż owa dokumentacja została złożona do akt sprawy przez inwestora w dniu 30 maja 2016 r., a więc wcześniej niż dokonano przeglądu akt. Przedstawione dokumenty były zgodne z prawem, ponieważ mapy geodezyjne nie posiadają terminu ważności, więc użycie map z 2009 r. było dozwolone. Reasumując podkreślono, iż wykonane roboty budowlane polegające na wybudowaniu zbiornika bezodpływowego przez P. R. były zgodne z projektem budowlanym, wobec czego bezzasadne jest prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Natomiast kwestie legalności pozwolenia na budowę oraz zgodności z prawem projektu budowlanego nie są i nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Następnie K. Z., nie godząc się z przytoczoną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ rażąco narusza ona prawo materialne (art. 5 Prawa budowlanego) i procesowe. Zdaniem skarżącej inwestor (P. R.) nie wykonał należycie postanowienia PINB z dnia [...] r., bowiem w aktach znajduje się jedynie odręczna notatka geodety, a nie oryginał geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Ponadto dane z notatki nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Skoro odległość szamba od granicy działki skarżącej wynosi 1,80 m, to została naruszona wymagana przez prawo odległość, na co skarżąca nigdy nie wyrażała zgody. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie rozpoznał więc istoty sprawy, wadliwie sporządzając uzasadnienie swojej decyzji. Dalej skarżąca wskazała, że nigdy nie otrzymała decyzji Starosty D. z dnia [...] r. i wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych obu instancji oraz z kserokopii decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy ustalonych dla P. R.. Nadto podniosła, że z aktami sprawy mogła zapoznać się dopiero w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Następnie w dniu 9 lutego 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe strony skarżącej, w którym powtórzono, że skarżąca nigdy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla P. R. Zauważono też, że w trakcie oględzin stwierdzono, iż zbiornik znajduje się w odległości 1,80 m od granicy działki, a geodeta poświadczył, że odległość wynosi 2 metry, zatem dokumentacja w aktach jest niewiarygodna. Powtórzono również brak zgody na realizację spornej inwestycji i zażądano przeprowadzenia dowodów z akt administracyjnych zgromadzonych przez organy nadzoru budowlanego oraz z pism składanych przez skarżącą m.in. do Starosty D. i Burmistrza P. w związku z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego P. R. i ustalonych dla niego warunków zabudowy. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 28 czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu podtrzymał skargę i uzupełniając jej argumentację zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w pełnym zakresie w kontekście art. 5 Prawa budowlanego. Zarzucił też naruszenie art. 10 k.p.a., bowiem strona mogła zapoznać się z aktami sprawy dopiero z chwilą doręczenia decyzji. Wobec tego pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone w całości. Podczas rozprawy Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa, której dotyczy skarga rozpatrywana była w administracyjnym postępowaniu instancyjnym przy zastosowaniu przepisów powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, należącej do sfery materialnego prawa administracyjnego. Jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej, wskazanym w tym akcie, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Z treści art. 15 tej regulacji procesowej wynika, że postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności, która ma również walor zasady konstytucyjnej poprzez art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Treść art. 138 kpa, w którym ustawodawca zamieścił katalog orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy, wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi. Istotne przy tym jest, że wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie "na nowo" sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie, co wymaga wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organowi odwoławczemu nie wolno natomiast ograniczyć się do kontroli prawidłowości decyzji zaskarżonej. Zatem istotą dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 kpa (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1264, Lex nr 2280841; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 991/16, Lex nr 2181522). W judykaturze podkreślono też, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP z 1989 r. z. 8). Odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy – zdaniem Sądu – uznać, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując zaskarżoną decyzję naruszył prawo w omawianym powyżej zakresie i uchybił ustawowym obowiązkom. Organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania nie odniósł się w ogóle do dwukrotnie sformułowanego w odwołaniu wniosku o wyłączenie od udziału w sprawie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D.. Zważyć przede wszystkim należy, że instytucja wyłączeń (pracownika, organu administracji, członka organu kolegialnego) służy realizacji w postępowaniu administracyjnym przede wszystkim dwóch zasad ogólnych, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej (art. 7) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8). Ma zagwarantować bezstronność w podejmowaniu czynności procesowych, a przede wszystkim w czynnościach wyjaśniających, które prowadzą do ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli podstawy dla rozstrzygnięcia. Jego podjęcie poprzedzić musi dokonana w sposób obiektywny ocena materiału zebranego w sprawie. Istotne też jest, że instytucja wyłączeń ma zastosowanie w każdym stadium rozpoznawania sprawy administracyjnej oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Ranga tej instytucji została przez ustawodawcę wskazana w art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w którym jako przesłanka nadzwyczajnej weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania uwzględniony został przypadek wydania decyzji przez organ lub pracownika organu, który podlegał wyłączeniu. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ani nie rozpoznał wniosku o wyłącznie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. ani też nie odniósł się do tego wniosku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego wskazać należy, że K. Z. we wniosku o wszczęcie postępowania, w pismach procesowych wnoszonych w jego toku i w odwołaniu zarzucała ewentualną niezgodność usytuowania szamba na działce oznaczonej numerem [...], obręb [...] w P. nie tylko z projektem budowlanym, ale także z przepisami prawa materialnego, w tym ustawą – Prawo budowlane i rozporządzeniem w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami i standardami ochrony środowiska. Te zarzuty zostały zignorowane zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez organ odwoławczy mimo, że organy nadzoru budowlanego dysponują ustawowymi instrumentami, które umożliwiają sprawdzenie – w odpowiednim trybie uregulowanym ustawowo – zasadności takich zarzutów. Kwestie te pozostały jednak całkowicie poza oceną dokonywaną w sprawie przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym, a organ odwoławczy nie odniósł się do nich także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów prawa postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i stosownie do tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Zawarte w pkt. II wyroku orzeczenie o wynagrodzeniu pełnomocnika działającego z urzędu uzasadnione jest treścią art. 250 § 1 wskazanej powyżej ustawy.