II SA/Ke 164/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Wojewody z dnia 31 stycznia 2017r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. II SA/Ke 164/17 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2017 r. Wojewoda, na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez A. Sp. z o.o. od decyzji Nr [...] Starosty z dnia 10.10.2016 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia budowlanego polegającego na budowie drogi gminnej Nr [...] G.-M. odcinek końcowy (kilometraż lokalny od km 0+000,00) w miejscowości G. i M., gmina B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2013 ze zm.). O wszczęciu postępowania Inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem zostali zawiadomieni, pozostałe strony poinformowano poprzez obwieszczenie z 8.08.2016 r. zamieszczone na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy B. i Starostwa Powiatu w dniach od 10.08.2016 r. – 25.08.2016 r. a także w prasie lokalnej tj. w "E." w dniu 13.08.2016 r. W piśmie z 22.10.2016 r. A. sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji Starosty zarzucając podjętemu rozstrzygnięciu sprzeczność z prawem oraz błędy formalno-prawne. Zdaniem Spółki, budowa drogi uniemożliwi dojazd na teren, którym Spółka dysponuje co w konsekwencji spowoduje, że nie będzie ona mogła produkować. Wojewoda w pierwszej kolejności zbadał, czy A. sp. z o.o. posiada status strony w niniejszym postępowaniu. Ustalił, że podmiot ten nie jest współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym żadnej z działek przeznaczonych pod budowę drogi gminnej G.-B.-M., odcinek końcowy w miejscowości G. i M. w gminie B.. Prawo własności do działek nr ew, 164, 165, 175 w obrębie G. przysługuje małżeństwu W. i A. A., którzy zmarli. Spółka A. posiada umowę użytkowania ww. działek, która została podpisana przez jednego ze spadkobierców W. A. i A. A.. Nie może więc być, zdaniem organu, brana pod uwagę. Z treści umowy nie wynika by spółka miała przejąć prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego do wymienionych działek. W ocenie Wojewody zarówno dokumenty jak i przedstawiona argumentacja wskazują, że Spółka użytkuje wspomniane działki, zaś samo użytkowanie nie daje uprawnień do występowania na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy przytaczając brzmienie art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f cyt. ustawy stwierdził, że poza inwestorem, właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja pozostałymi stronami ( w rozumieniu art. 28 K.p.a.) są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze odjętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie, a także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e-g ustawy. Wojewoda podkreślił, że na mocy art. 11i ust. 1 ustawy nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego skoro odwołanie nie zostało wniesione przez stronę obowiązkiem organu było stwierdzić niedopuszczalność odwołania na zasadzie art. 134 K.p.a. Skargę na postanowienie Wojewody z dnia 31 stycznia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. Sp. z o.o., podtrzymując wcześniejszą argumentację odnośnie prawa do użytkowania nieruchomości. W piśmie procesowym będącym uzupełnieniem skargi pełnomocnik skarżącej sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie: 1. art. 28 K.p.a. poprzez odmówienie przymiotu strony A.. Sp. z o.o.; 2. Art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie rozpatrzenie naruszenia interesu A. Spółka z o.o. w wyniku realizacji inwestycji drogowej. Skarżąca podnosi, że jej interes prawny wynika z faktu, że Spółka jest użytkownikiem działek ew. 164, 165 i 175, a zatem jako podmiot mający inne prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f jest "pozostałą stroną" postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Spełnia bowiem przesłanki z art. 28 K.p.a. To właśnie skarżąca zostanie najbardziej pokrzywdzona w wyniku realizacji tej decyzji. Zdaniem skarżącej, Wojewoda odmawiając spółce przymiotu strony nie rozpatrzył ponownie sprawy, naruszając art. 15 K.p.a. Tym samym nie zbadał wskazywanych przez A. Sp. z o.o. okoliczności tj. naruszenia jej interesu polegającego na uniemożliwieniu dojazdu na teren firmy pojazdom ciężarowym w wyniku realizacji inwestycji. Skutkować to będzie brakiem możliwości produkcji i upadkiem firmy. Rzekome dobro ogółu w postaci prowadzenia drogi przez działki należące do S. A. nie może być realizowane kosztem upadku działalności prowadzonej przez S. A. i P. A.. Organ nie rozpatrując okoliczności związanych z naruszeniem interesu gospodarczego skarżącej naruszył art. 7, 77 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu odnośnie braku interesu prawnego skarżącej w postępowaniu w niniejszej sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) zasługuje na akceptację. Ustalanie interesu prawnego występuje w ramach art. 28 K.p.a. Legitymację do wszczęcia postępowania ma każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 K.p.a. musi być zawsze interpretowany w związku z normami prawa materialnego. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegające na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione (por. wyrok NSA z 11.05.2005r. II GSK 52/05, Lex nr 166076). Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy należy stwierdzić, że kwestionowana przez skarżącą spółkę decyzja Starosty z 10.10.2016 r. została wydana w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2013 ze zm.), zwanej dalej ustawą, Celem tej ustawy było uproszczenie i przyśpieszenie procesu inwestycyjnego, a wyrazem przyjętego przez ustawodawcę założenia było m.in. szczególne uregulowanie trybu wszczynania postępowania o wydanie zrid oraz określenia kręgu stron w tym postępowaniu. Zgodnie z brzmieniem art. 11d ust. 5 ustawy, starosta w odniesieniu do dróg gminnych wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji, na adres wskazany w katastrze nieruchomości, oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który reguluje zasady określania stron postępowania inwestycyjnego, na mocy art. 11i ust. 1 ustawy, nie znajduje zastosowania. Kierując się celem ustawy oraz unormowaniem zawartym w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g ustawy organ prawidłowo przyjął, że poza właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji zrid, interes prawny w tym postępowaniu mają również jako "pozostałe strony": podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi, publiczne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie oraz podmioty dla których w decyzji zrid ustala się ograniczenia ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych. Skarżącą swój interes prawny do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu wywodzi z faktu użytkowania nieruchomości, co zdaniem strony uprawnia użytkownika jako podmiot posiadający inne prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi występowania planowanej drogi publicznej do bycia "pozostałą stroną" w rozumieniu cyt. art. 11d ust. 5 ustawy. Akcentuje również okoliczność, że decyzja godzi w interesy ekonomiczne spółki. W ocenie Sądu przedstawiona argumentacja przemawia za przyznaniem skarżącej wyłącznie interesu faktycznego, który nie daje podstaw do uznania jej za stronę w postępowaniu przed organami administracji w sprawie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych decyzją Starosty z 10.10.2016 r. W niniejszej sprawie strona nie wykazała również, że posiada prawo rzeczowe do nieruchomości, albowiem okazana przez nią umowa z dnia 23 czerwca 2015 r. nazwana "umową", zawarta pomiędzy firmą A Spółka z o.o. a S. A., której przedmiotem było udostępnienie nieruchomości opisanych w postanowieniu Sądu Rejonowego w S. z dnia 28.VI.1984 syg I Ns [...] do swobodnego korzystania (z prawem czynienia nakładów w dobrej wierze), w tym także prawa Spółki do wszelkich działań prawnych i administracyjnych związanych z ochroną podmiotu umowy (Sądy, organy administracji samorządowej i rządowej ect.), wywołuje skutki wyłącznie w sferze stosunków zobowiązaniowych. Przepis art. 245 kodeksu cywilnego wymaga do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego stosowania odpowiednio przepisów o przeniesieniu własności, a forma sporządzonej umowy w tym zakresie wymogów nie spełnia. Twierdzenia skarżącej, że dysponuje innym prawem rzeczowym nie zasługują więc na uwzględnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w sprawach z zakresu ustalania warunków zabudowy czy w postępowaniu planistycznym, dzierżawcom nie przysługuje interes prawny upoważniający do udziału w tych postępowaniach. Podkreśla się, że interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela czy też użytkownika wieczystego, nie jest prawnie chroniony. Przez analogię należy uznać, że to samo dotyczy interesu posiadacza zależnego, z uwagi na podobne skutki w sferze stosunków zobowiązaniowych. Analiza zaskarżonego postanowienia w kontekście zastosowania art. 134 K.p.a. prowadzi do wniosku, że w realiach niniejszej sprawy przepis ten może stanowić podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania (por. wyrok NSA z dnia 4.11.2016 r., sygn. akt II OSK 226, 15). Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 §1 K.p.a. albowiem wyjaśnianie okoliczności mających na celu wykazanie naruszenia interesu gospodarczego skarżącej, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Co się zaś tyczy naruszenia art. 15 k.p.a. to w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie mógł kierować się zasadą dwuinstancyjności, skoro postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania jest ostateczne i nie służy na nie prawo zażalenia. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania jako postanowienie kończące postępowanie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, natomiast kontrola zaskarżonego postanowienia nie obejmuje swym zakresem badania legalności decyzji Starosty z 10.10.2015 r. Tak więc ocena czy w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności pozostaje poza granicami rozstrzygnięcia objętego niniejszą skargą. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.