I GSK 1507/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 391/17 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w M. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w M. na rzecz Zarządu Województwa Mazowieckiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 391/17 oddalił skargę A Sp. z o.o. w M. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej skarżąca spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako: p.p.s.a.): I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, przez co nieznane są motywy wydania wyroku przez WSA, a w konsekwencji niemożliwa jest kontrola instancyjna; - art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie stwierdził nieważności decyzji Organu mimo, że decyzja ta została podpisana przez osobę nieupoważnioną, co stanowi zarówno wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jak i w sposób powodujący jej nieważność z mocy prawa; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, że prawidłowe jest podpisanie Decyzji Zarządu Województwa Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego – L. K. na podstawie wydanego przez Zarząd Województwa Mazowieckiego pełnomocnictwa do wydawania decyzji w imieniu Zarządu Województwa, podczas gdy wykładania tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że mimo posiadania pełnomocnictwa do wydania decyzji (udzielonego nieprawidłowo, bowiem jedynie przez jednego członka zarządu województwa zamiast wszystkich). Zastępca Dyrektora nie posiadał upoważnienia do jej podpisania. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego też względu nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy kasacyjne. Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględniania skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10; z 15 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 4005/16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie spółki, zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej, w szczególności zawiera stanowisko, co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz wyjaśnia podstawę prawną tegoż rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe, zarzut opisany w punkcie I petitum niniejszej skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny. Za nietrafne należy uznać także pozostałe zarzuty kasacyjne. Tytułem przypomnienia należy wskazać, że w aktach administracyjnych znajduje się upoważnienie dla L. K., udzielone w dniu [...] marca 2016 r. uchwałą nr [...] Zarządu Województwa Mazowieckiego. W uchwale tej, z powołaniem się na treść art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i art. 45 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r, o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1392 i 1890, dalej powoływanej również, jako: u.s.w. ) oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), a także art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 60 pkt 6, art. 64 ust. 1 i art. 67 oraz art, 189 ust. 3b art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) Zarząd udzielił upoważnienia L. K. do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zawiadomień i zaświadczeń w imieniu Zarządu Województwa Mazowieckiego w sprawach prowadzonych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007 - 2013 i 2014 - 2020. Upoważnienie udzielone zostało na czas pełnienia obowiązków Zastępcy Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku (str. 5), że strona skarżąca niezasadnie kwestionuje prawidłowość podpisania zaskarżonej decyzji przez L. K. - Zastępcę Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z poglądami doktryny oraz utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, dyspozycja art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa (u.s.w.) dotyczy decyzji administracyjnych wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., które mogą być rozpoznane w ramach ogólnego administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej decyzje wydawane na podstawie art. 46 powyższej ustawy, w tym także decyzje wydawane przez zarząd województwa, powinny spełniać wymagania formalne określone w art. 104 i 107 k.p.a. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju za prawidłową realizację programu odpowiada w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Z kolei art. 26 ust. 1 ww. ustawy wymienia wprost zadania instytucji zarządzającej, do których należy w szczególności, m.in.: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (pkt 1), odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15), ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (pkt 15a). Jednocześnie należy zauważyć, że właściwość zarządu województwa do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji ma miejsce przy podejmowaniu decyzji określających kwotę przypadającą do zwrotu w przypadkach przewidzianych w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W razie bowiem stwierdzenia okoliczności ujętych w tym przepisie, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego beneficjentowi do zwrotu środków- wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych) Na mocy zacytowanych powyżej przepisów Zarząd Województwa Mazowieckiego jest uprawniony do wydawania decyzji o zwrocie środków w ramach RPO WM jako Instytucja Zarządzająca. Należy zauważyć, że ustawa o finansach publicznych jest ustawą szczególną do ustawy o samorządzie województwa, będącej samorządową ustawą ustrojową. Zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy o samorządzie województwa organy samorządu województwa działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. W świetle przepisów ustawy o samorządzie województwa, marszałek województwa nie jest organem województwa. Jest on jedynie przewodniczącym zarządu województwa. Jego uprawnienia organizacyjno-funkcjonalne zostały uregulowane przepisami art. 43 ust. 1-3 ustawy o samorządzie województwa. W jednym tylko przypadku marszałek województwa uzyskał prerogatywy organu administracji publicznej, nie zyskując przez to miana organu województwa – organu ustrojowego. Ustawodawca zdecydował bowiem, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Nadto może wydawać postanowienia, zezwolenia i inne akty administracyjne, w oparciu o określone przepisy ustawowe. Marszałek wydaje te akty we własnym imieniu, a nie w imieniu zarządu województwa. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, marszałek województwa może upoważnić wicemarszałka, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1. Oczywiste jest natomiast, że w sytuacji, gdy chodzi o prowadzenie innych spraw, które należą do kompetencji zarządu województwa, upoważnienia do ich załatwiania w imieniu tego organu może udzielić jedynie zarząd województwa jako organ kolegialny, nie zaś marszałek województwa będący jedynie członkiem tego organu. Zakres przedmiotowy upoważnień wydawanych na podstawie ww. ustawy ustrojowej jest zdecydowanie węższy niż tych wydawanych na podstawie art. 268a k.p.a. W sprawach z zakresu zobowiązania do zwrotu środków pochodzących z budżetu UE, podejmowanych w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, zarząd województwa na mocy przepisu art. 268 a) k.p.a. może upoważnić wskazanego imiennie pracownika urzędu marszałkowskiego do wydawania decyzji administracyjnych. Tak też stało się na gruncie sprawy rozpatrywanej przez WSA w Warszawie. Jak już wcześniej wskazano, w sytuacji bowiem gdy chodzi o prowadzenie innych spraw, które należą do kompetencji zarządu województwa, upoważnienia do ich załatwiania w imieniu tego organu może udzielić zarząd województwa jako organ kolegialny, nie zaś marszałek województwa. Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych obejmuje w swej istocie uprawnienie do podpisywania wydawanych decyzji administracyjnych przez osobę, której organ udzielił stosownego upoważnienia, jak zasadnie stwierdzono w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie chodzi o prowadzenie spraw, które należą do kompetencji zarządu województwa a więc upoważnienia do ich załatwiania w imieniu tego organu może udzielić jedynie zarząd województwa jako organ kolegialny. Na tej podstawie Zarząd w dniu w dniu 8 marca 2016 r. podjął na posiedzeniu uchwałę nr 357/131/16, w sprawie upoważnienia do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych w sprawach prowadzonych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego, a uchwała ta została powołana w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji (vide: wyciąg z protokołu 131 posiedzenia Zarządu Województwa Mazowieckiego w dniu 8 marca 2016 r.). Mając powyższe na uwadze decyzja podpisana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie, L. K. - działającego w imieniu Zarządu Województwa Mazowieckiego jest decyzją wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa Mazowieckiego. Tak więc zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego tj. art. 46 ust.2a ustawy o samorządzie województwa przez jego niewłaściwą wykładnię należy uznać za niezasadny. W efekcie, za nietrafny należy również uznać zarzut opisany w punkcie I petitum niniejszej skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa. Reasumując, skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącą spółkę nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony skargą kasacyjną wyrok WSA jest prawidłowy. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).