II OSK 2835/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 294/17 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek "A." Sp. z o.o. w G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 294/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych. Kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzją organ odwoławczy, rozpoznając sprawę na skutek odwołania wniesionego przez S. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Wójta Gminy Łańcut z [...] sierpnia 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...]/15, [...]/16 i [...]/17 w G. stanowiących własność "A." Sp. z o.o. w Rzeszowie i jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na ww. działkach, stanowiących własność firmy "A." Sp. z o.o. w G. Uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji nastąpiło w związku ze zmianą siedziby spółki "A." i koniecznością wskazania w decyzji jej aktualnego adresu. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej S. G. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28 czerwca 2017 r. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.: a) art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie weryfikacji zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w zakresie intensywności zabudowy przed wydaniem pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-biurowego na działce ew. [...]/17 i [...]/18, b) art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne przez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie było niezbędne uzyskanie przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego niezależnie od pozwolenia na budowę, a w konsekwencji przyjęcie, że prace zostały wykonane na podstawie stosownych pozwoleń i zgód, podczas gdy w ramach inwestycji zrealizowane zostały prace wymagające odrębnego pozwolenia wodnoprawnego. Podnosząc tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku z 28 czerwca 2017 r. w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przypisanych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że na terenie nieruchomości objętej pracami budowlanymi i należącej do inwestora, prowadzone były roboty budowlane bez uzyskania pozwolenia na budowę/zgłoszenia robót budowlanych – co dotyczy terenu działki o nr ewid. [...]/15, natomiast pozwolenie na budowę budynku produkcyjno-biurowego na działce nr ewid. [...]/18 zostało wydane z naruszeniem uwarunkowań wymienionych w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Łańcut z 14 kwietnia 2014 r. nr VI/35/15), polegającym na niedotrzymaniu minimalnego wskaźnika zabudowy kubaturowej. Plan miejscowy narzuca bowiem dla terenu, na którym prowadzone były inwestycje, intensywność zabudowy kubaturowej = (0,5 – 1,5 - § 5 pkt 8), zaś inwestor zrealizował przedsięwzięcie o wskaźniku intensywności zabudowy 0,483, nie wypełniając wymagań stawianych przez plan miejscowy. Okoliczność ta nie została wzięta pod uwagę w toku postępowania przez organy, co oznacza, że pozwolenie na budowę zostało wydane sprzecznie z postanowieniami planu zagospodarowania, a co za tym idzie niezgodnie z powołanym art. 35 Prawa budowlanego. W zakresie drugiego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 37 pkt 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo wodne, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z parkingów do rowu melioracyjnego, traktowane jest jako wprowadzanie ścieków do ziemi. Prawo wodne definiuje pojęcie urządzeń wodnych – rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych (rowów melioracyjnych) oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych. Jeżeli więc, zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów Prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych, a w myśl art. 62 ust. 2 Prawa wodnego przepisy art. 36-66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy Prawo budowlane, to wskutek literalnej wykładni, wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie zachodzą w sprawie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, które zostały wymienione w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego i co istotne, w enumeracji tej nie zostały ujęte budowy urządzeń wodnych. Urządzenia melioracji szczególnej to te, które zostały wymienione w art. 73 Prawa wodnego, ale w tym przepisie nie znalazły się urządzenia wodne służące do odprowadzania ścieków do ziemi. W ocenie skarżącego kasacyjnie budowa urządzenia wodnego do odprowadzenia ścieków do ziemi wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jak i pozwolenia na budowę. Tymczasem obiekty budowlane zrealizowane na działce nr ewid. [...]/15 powstały bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, wymaganego niezależnie od posiadanego nawet pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "A." Sp. z o.o. w G. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j. ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są zasadne. Pierwszy z podniesionych zarzutów dotyczył naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według brzmienia obowiązującego na datę wydania kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji, opublikowanego w Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.). Przepis ten w pkt 1-4 określa zakres sprawdzeń, jakie zobowiązany jest dokonać organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, naruszonej – jego zdaniem -przez Sąd pierwszej instancji, omawiany zarzut nie może być uznany za zasadny z dwóch powodów. Po pierwsze, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przedmiotem postępowania administracyjnego kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie była ocena legalności robót budowlanych na działce nr [...]/18, gdyż w sprawie zgodności budowy budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną, zlokalizowanego na tej działce, z udzielonym pozwoleniem na budowę, zapadło odrębne rozstrzygnięcie tj. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z [...] czerwca 2016 r., nr [...], utrzymana w mocy decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r., nr [...]. W sformułowanym w skardze kasacyjnej zarzucie naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, kasator kwestionuje prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę opisanego wyżej budynku, co do którego zapadła odrębna decyzja w innym postępowaniu, nie będącym przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie. Skoro w sprawie zakończonej decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] stycznia 2017 r. organy nadzoru budowlanego nie kontrolowały legalności budowy budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną na działce nr [...]/18, a co za tym idzie Sąd pierwszej instancji również nie dokonywał oceny zgodności z prawem tej budowy, to tym samym omawiany zarzut jako niedotyczący przedmiotu niniejszej sprawy nie może być uznany za zasadny. Po drugie, przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie był w ogóle stosowany przez organy administracji w postępowaniu zakończonym decyzją kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie to miało charakter naprawczy i prowadzone było w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w stosunku do inwestycji realizowanej na działkach na [...]/15, [...]/16 i [...]/17 położonych w G. Organy nadzoru budowlanego badały w trakcie postępowania, toczącego się od roku 2010 na skutek zawiadomienia D. G. i S. G., czy roboty budowlane na ww. działkach, zostały wykonane przez spółkę A. w G. w sposób zgodny z prawem i czy inwestor posiadał niezbędne pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wszystkie roboty związane były z budową budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną, muru ogrodzeniowego pełnego, miejsc parkingowych i kanalizacji deszczowej na terenie obejmującym działki nr [...]/16 i [...]/18 w G., zaś prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło sprawdzenia zasadności zarzutów skarżącego, który wskazywał na szereg nieprawidłowości, takich jak: użycie przez inwestora zanieczyszczonej ziemi do podniesienia terenu, wykorzystania działek nr [...]/15, [...]/16, [...]/17 i [...]/18 pomimo braku wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, wykonania nasypów na działkach nr [...]/15 i [...]/17, które nie były objęte pozwoleniem na budowę budynku produkcyjno-usługowego, wykonanie nielegalnej drogi tymczasowej z drogi krajowej nr [...] do zwożenia materiałów budowlanych oraz wadliwego działania kierownika budowy. W postępowaniu naprawczym, opartym o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie stosują art. 35 ust. 1 tej ustawy, gdyż przepis ten określa obowiązki organów administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Przedmiotem postępowania zakończonego rozstrzygnięciem objętym skargą do Sądu pierwszej instancji, nie było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, o jakiej mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a w sprawie nie orzekały organy administracji architektoniczno-budowlanej lecz organy nadzoru budowlanego. Jeśli więc art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie był stosowany w kontrolowanym postępowaniu, to organy administracji nie mogły mu uchybić, jak zarzuca autor skargi kasacyjnej. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j.- Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.; ustawa ta uchylona została z dniem 1 stycznia 2018 r. przez art. 573 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, pozwolenie wodnoprawne wymagane było w przypadku m.in. szczególnego korzystania z wód (art. 122 ust. 1 pkt 1) i wykonania urządzeń wodnych (art. 122 ust. 1 pkt 3). Podobnie jak w przypadku pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, zarzut uchybienia przez Sąd pierwszej instancji art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. nie mógł być uznany za trafny przede wszystkim dlatego, że przepis ten nie miał zastosowania w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a co za tym idzie ani organy ani Sąd nie mogły go naruszyć. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor za pomocą omawianego zarzutu kwestionuje legalność prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...]/15 podnosząc, że wymagały one pozwolenia wodnoprawnego jako urządzenia wodne, zdefiniowane w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego. Przywołując definicje ścieków z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.c Prawa wodnego, skarżący kasacyjnie wnioskuje, że skoro odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z parkingów do rowu melioracyjnego traktowane jest jako wprowadzenie ścieków do ziemi, to "budowa urządzenia wodnego do odprowadzania ścieków do ziemi wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jak i pozwolenia na budowę. Tymczasem obiekty budowlane zrealizowane na działce o nr ew. [...]/15 powstały bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, wymaganego niezależnie od posiadanego nawet pozwolenia na budowę." Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednak, wobec których konkretnie obiektów budowlanych wzniesionych na działce [...]/15, odnoszą się zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ogólne wywody dotyczące wymogu uzyskania dla budowy urządzeń wodnych, będących jednocześnie obiektami budowlanymi, zarówno pozwolenia na budowę jak i pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w trakcie realizowania robót budowlanych na tej działce inwestor wykonał utwardzenie terenu i wykorzystywał ją jako tymczasowy dojazd do budowy, przy czym po zakończeniu budowy teren został przywrócony do stanu poprzedniego – utwardzenie zostało rozebrane na podstawie zgłoszenia dokonanego Staroście Łańcuckiemu, od którego organ nie wniósł sprzeciwu, a tymczasowy dojazd do budowy zlikwidowano. Stwierdzona okoliczność przywrócenia terenu do stanu poprzedniego była podstawą uznania przez organy, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Ocenę w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił, a zarzuty skargi kasacyjnej stanowiska tego nie zakwestionowały. Z uzasadnienia wyroku wynika również, że na działce nr [...]/15 i [...]/16 przebudowana została kanalizacja deszczowa na podstawie decyzji Starosty Łańcuckiego z [...] września 2013 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie w tym zakresie robót budowlanych. Skarga kasacyjna nie wskazuje na konkretne roboty jako przedmiot omawianego zarzutu, a nawiązanie w jej uzasadnieniu do "obiektów budowlanych zrealizowanych na działce o nr ew. [...]/15", które "powstały bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego" jest nieprecyzyjne i zbyt ogólne, aby można było szczegółowo odnieść się do twierdzeń skargi kasacyjnej w tej części. Jeśli nawet przyjąć, że intencją jej autora było zakwestionowanie legalności robót związanych z przebudową kanalizacji deszczowej na działce nr [...]/15, to wobec stwierdzonego przez Sąd faktu dysponowania przez inwestora ostateczną decyzją Starosty Łańcuckiego o pozwoleniu na budowę z [...] września 2013 r., zarzut naruszenia art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego z 2001 r. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1, do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Procedura legalizacyjna związana z wykonaniem urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia została natomiast przewidziana w art. 64a Prawa wodnego z 2001 r. i następowała w odrębnym postępowaniu, do przeprowadzenia którego nie były właściwe organy nadzoru budowlanego. Dlatego zakresem badania organów w postępowaniu naprawczym, kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, nie mogły być podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie związane z udzieleniem pozwolenia wodnoprawnego. Z tych względów, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 204 p.p.s.a., który nie przewiduje w razie oddalenia skargi kasacyjnej możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania.