II SAB/Op 91/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi D. N. na bezczynność Dyrektora Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach do wydania aktu lub do dokonania czynności załatwiającej wniosek skarżącego z dnia 10 kwietnia 2017 r., w części dotyczącej zapytania o staż pracy nauczycieli, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) umarza postępowanie sądowoadministracyjne w pozostałym zakresie, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 4) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 5) zasądza od Dyrektora Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach na rzecz skarżącego D. N. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga D. N. na bezczynność Dyrektora Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2017 r., skarżący wniósł o udostępnienie informacji dotyczącej: "arkusza organizacyjnego Publicznej Szkoły Podstawowej im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach na rok szkolny 2017/2018, który zgodnie z zarządzeniem Dyrektora Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach z dnia 30.03.2017 r. w sprawie zwołania Rady Pedagogicznej Gimnazjum Publicznego w Rudnikach był w dniu 06.04.2017 r. opiniowany przez Radę Pedagogiczną Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach. W/w dokument należy przekazać wraz ze wszystkimi załącznikami: kwalifikacje nauczycieli, staż pracy nauczycieli, informacje o sposobie nawiązania stosunku pracy". Skarżący dodał, że nauczyciele, w myśl ustawy o systemie oświaty pełnią zadania funkcjonariusza publicznego i w związku z tym żądane dane nie podlegają przepisom o ochronie danych osobowych. Skarżący domagał się przekazania danych w formie kserokopii i plików komputerowych, a jako formę przekazania informacji określił przesyłkę pocztową oraz drogę elektroniczną, podając adres e-mailowy. Pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. Dyrektor Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach poinformował wnioskodawcę, że arkusz organizacyjny PSP im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach na rok szkolny 2017/2018 zostanie udostępniony po jego zatwierdzeniu przez organ prowadzący. W dniu 8 maja 2017 r. skarżący sporządził i nadał skargę na bezczynność Dyrektora Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Domagał się w niej zobowiązania Dyrektora Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach do rozpoznania jego wniosku z dnia 10 kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał na treść wniosku z którym wystąpił do organu, charakter informacji, o których udzielenie wnioskował i dowodził, że zatwierdzenie arkusza organizacyjnego szkoły nie ma żadnego wpływu na jego dostępność, a brak jego udostępnienia w określonym przez przepisy terminie, jak i niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej świadczy o bezczynności organu. Skarżący nadto podkreślił, że jego wniosek dotyczył dokumentu opiniowanego, a nie dokumentu zatwierdzonego przez organ prowadzący szkołę. Dyrektor Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Organ przyznał, że arkusz organizacji szkoły jest informacja publiczną. Zauważył jednak, że w chwili wpływu wniosku organ nie posiadał jeszcze arkusza organizacji szkoły, gdyż prace nad jego projektem dopiero trwały i stąd też skarżący został poinformowany o terminie, w którym możliwe będzie jego udostępnienie. Skarżącemu w dniu 29 maja 2017 r. zostały przekazane żądane informacje oprócz danych dotyczących stażu pracy nauczycieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W zakresie skargi na bezczynność kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Stwierdzając bezzasadność skargi Sąd orzeka, stosownie do art. 151 P.p.s.a., o jej oddaleniu w całości albo w części. Uwzględniając skargę orzeka natomiast na podstawie art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązki, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Dyrektora Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach dotycząca nieudostępnienia w terminie 14 dni od daty wpłynięcia wniosku "arkusza organizacyjnego Publicznej Szkoły Podstawowej im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach na rok szkolny 2017/2018, który zgodnie z zarządzeniem Dyrektora Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach z dnia 30.03.2017 r. w sprawie zwołania Rady Pedagogicznej Gimnazjum Publicznego w Rudnikach był w dniu 06.04.2017 r. opiniowany przez Radę Pedagogiczną Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach. W/w dokument należy przekazać wraz ze wszystkimi załącznikami: kwalifikacje nauczycieli, staż pracy nauczycieli, informacje o sposobie nawiązania stosunku pracy". W tym miejscu wskazać należy, iż w przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) - zwanej dalej ustawą i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępniania informacji publicznych. Jej zaistnienie związane jest przy tym z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi wątpliwości, co zresztą nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że Dyrektor Gimnazjum Publicznego, reprezentując jednostkę (organ władzy publicznej) wykonującą zadania publiczne w zakresie edukacji należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, którymi dysponuje (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1469/10 – http:www.nsa. orzeczenia.gov.pl.). W sprawie niekwestionowanym jest również, że wnioskowana przez skarżącego informacja, w postaci projektu arkusza organizacyjnego Publicznej Szkoły Podstawowej im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach na rok szkolny 2017/2018, która opiniowana była przez Radę Pedagogiczną Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnika w dniu 6 kwietnia 2017 r., jak i dane dotyczące kwalifikacji nauczycieli, stażu pracy nauczycieli oraz informacje o sposobie nawiązania stosunku pracy nauczycieli stanowią informacje publiczną. Art. 1 ust. 1 ustawy określa pojęcie informacji publicznej. Stanowi on, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólna definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który określa rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje mające charakter publicznych. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", uznając za nią wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym lub Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Dodać należy również, że przepisy ustawy służą realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji związanych z funkcjonowaniem organów władzy publicznej. Z tego względu przy wykładni pojęcia informacji publicznej należy się posługiwać także przepisem art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając powyższe aspekty oraz analizując treść wniosku skarżącego uznać należało, że żądnie zawarte we wniosku z dnia 10 kwietnia 2017 r. dotyczyło m.in. projektu arkusza organizacyjnego PSP w Rudnikach, który opiniowany był przez Radę Pedagogiczną Gimnazjum Publicznego w Rudnikach w dniu 6 kwietnia 2017 r. Stąd też uznanie przez organ, że ww. wniosek dotyczy zatwierdzonego przez organ prowadzący arkusza organizacji PSP w Rudnikach nie znajdowało uzasadnienia w treści wniosku. Oceniając w kontekście powyższego charakter prawny projektu organizacji szkoły wskazać należy na § 10 ust. 1 załącznika 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624, ze zm.), który stanowi, że szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji szkoły opracowany przez dyrektora szkoły, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania - do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji szkoły zatwierdza organ prowadzący szkołę do dnia 30 maja danego roku. Ustęp 2 zaś przewiduje, iż w arkuszu organizacji szkoły zamieszcza się w szczególności: liczbę pracowników szkoły, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę. Z powyższej regulacji wynika, że projekt arkusza organizacyjnego szkoły sporządzany jest przez dyrektora szkoły w celu dokładnego rozplanowania oraz rozkładu godzin lekcyjnych i ich przydzielenia poszczególnym nauczycielom. Zdaniem Sądu, sam projekt arkusza organizacyjnego, podobnie jak arkusz organizacyjny szkoły przyjęty i zatwierdzony przez organ prowadzący szkołę stanowi dokument urzędowy, który zawiera informacje o sprawach publicznych i posiada walor informacji publicznej, przez które należy rozumieć m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, tj. wprost wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, jako dane publiczne podlegające udostępnieniu w trybie ustawy. Kwestia ta nota bene nie była sporna w sprawie. Powyższe oznacza, że Dyrektor Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i związany był regulacjami prawnymi wynikającymi z tego aktu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek, stąd jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Jednocześnie jednak w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przewidziana została forma decyzji. Na tej też podstawie przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy. Związana jest ona przy tym nie tylko z całkowitą biernością i milczeniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale także z sytuacją, gdy podmiot ten będąc w błędnym przekonaniu, poinformuje jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie zostanie rozpoznany, albo że informacja, jak w przedmiotowej sprawie zostanie udzielona w późniejszym terminie po zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają bowiem znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15- powołana strona internetowa). W rozpoznawanej sprawie, po otrzymaniu wniosku skarżącego w dniu 14 kwietnia 2017 r., Dyrektor Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach poinformował skarżącego, pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r., że żądane informacje zostaną udostępnione po zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego PSP w Rudnikach na rok szkolny 2017/2018 przez organ prowadzący. Zatwierdzenie ww. arkusza nastąpiło w dniu 18 maja 2017 r. Arkusz organizacyjny w formie elektronicznej przesłany został skarżącemu w dniu 29 maja 2017 r., zaś w formie papierowej w dniu 26 maja 2017 r. Powyższe oznacza, że w wymaganym terminie, wynikającym z art. 13 ustawy, organ nie rozpoznał złożonego wniosku w sposób przewidziany prawem, gdyż nie udostępnił żądanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, czy o umorzeniu postępowania. Uznać tym samym należało, że organ ten dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, który to stan nie ustał do daty wyrokowania w odniesieniu do całości informacji, o którą zwracał się skarżący we wniosku z dnia 10 kwietnia 2017 r. Analiza treści wniosku oraz udzielonej skarżącemu informacji wskazuje, że przekazane dokumenty nie zawierają danych co do stażu pracy poszczególnych nauczycieli. W tym zakresie organ nadal jest bezczynny i stąd też Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Dyrektora Gimnazjum Publicznego im. Andrzeja Wajdy w Rudnikach do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiającej wniosek skarżącego z dnia 10 kwietnia 2017 r. w części dotyczącej zapytania o staż pracy nauczycieli, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Jednocześnie w pozostałym zakresie Sąd umorzył postępowanie, gdyż skarżącemu doręczone zostały, po wniesieniu skargi informacje, których udzielenia się domagał. O powyższym orzekł w punkcie 2 wyroku. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania. W realiach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o bezczynności Dyrektora PSP w Rudnikach w zakresie załatwienia całego wniosku skarżącego z dnia 10 kwietnia 2017 r., gdyż skarżącemu została przesłana większość żądanych informacji. W tej części stan bezczynności ustał więc po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Skoro celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie podmiotu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, to w zaistniałej sytuacji - z uwagi na udzielenie tej części wnioskowanych informacji (arkusz organizacyjny szkoły na lata 2017/2018, imienny wykaz kadry pedagogicznej obejmujący posiadane kwalifikacje, poziom wykształcenia, dokumenty potwierdzające kwalifikacje pedagogiczne, stopień awansu zawodowego, tygodniowy wymiar godzin oraz nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć), zobowiązywanie organu do udzielenia informacji publicznej, która została już udzielona, stało się bezprzedmiotowe. Powyższe stanowiło podstawę do umorzenia w tym zakresie postępowania sądowego w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie bezczynności, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono w punkcie 3 wyroku. Podkreślenia wymaga to, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może określić sposobu rozpoznania sprawy, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy oraz czy został on w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami ustawy. Sąd, stwierdzając bezczynność, nie może natomiast na tym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia. Z tego też powodu, w niniejszej sprawie Sąd, dokonując wykładni przepisów prawa, nie dokonał wiążącej organ oceny charakteru żądanych przez skarżącego informacji oraz sposobu załatwienia jego wniosku. Ocena w tym zakresie powinna zostać dokonana przez organ i w zależności od jej wyniku skutkować udostępnieniem żądanych informacji lub wydaniem w tym przedmiocie odpowiedniej decyzji, która stosownie do art. 107 K.p.a. powinna spełniać wymogi przewidziane dla decyzji administracyjnej, w tym zawierać uzasadnienie przedstawiające ocenę organu. Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., w pkt 4 wyroku, Sąd stwierdził jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Po otrzymaniu wniosku organ niezwłocznie podjął czynności związane z jego załatwieniem i wystosował do skarżącego pismo z dnia 26 kwietnia 2017 r. W sprawie nie zachodził zatem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego. Stwierdzona bezczynność wynikała natomiast z błędnego odczytania wniosku i przeświadczenia organu, że skarżący domagał się zatwierdzonego arkusza organizacyjnego szkoły, a nie jego projektu. Jednocześnie, skoro zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, w ocenie Sądu, tym samym niecelowe było orzekanie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o wymierzeniu organowi grzywny. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się uiszczony przez skarżącego wpis, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193, ze zm.), tj. 100 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a.