II SA/Wa 484/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Sławomir Antoniuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania za niedopuszczalne zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego oddala skargę W dniu [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda [...]wydał postanowienie nr [...] wzywające W.P. do opróżnienia z rzeczy i osób jej prawa reprezentujących lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego opróżnienia lokalu. W dniu [...] maja 2014 r. do Komendy [...] Policji wpłynęło wystąpienie Wojewody [...], przesyłającego zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w przedmiocie opróżnienia ww. lokalu mieszkalnego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Komendant [...] Policji uznał za niedopuszczalne zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Na niniejsze postanowienie W.P. złożyła zażalenie do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o jego uchylenie lub zmianę i uznanie zasadności zarzutów. W uzasadnieniu strona podniosła, że decyzja o opróżnieniu lokalu nie została przekazana do sądu administracyjnego zatem nie posiada cechy prawomocności. Ponadto W.P. zarzuciła organowi I instancji podpisanie upomnienia przez osobę nieposiadającą do tego upoważnienia. Komendant Główny Policji, po przeanalizowaniu akt w sprawie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Komendanta [...] Policji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone przez W.P. postanowienie wydane zostało w oparciu o przepisy art. 34 § 1 cyt. we wstępie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy te stanowią o podstawie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, podając w art. 33, że są nimi: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4. błąd co do osoby zobowiązanego; 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 §1; 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10. niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. Art. 34 wyżej wymienionej ustawy egzekucyjnej określa tryb rozpoznania zarzutów, wskazując w pkt 4, że organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W ocenie Komendanta Głównego Policji słusznie organ I instancji przyjął, iż zarzut W.P. nie jest uzasadniony, a w związku z tym nie zachodzi potrzeba umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z art. 15 KPA postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie kwestia opróżnienia spornego lokalu przez W.P. była przedmiotem rozpatrzenia zarówno przez organ I instancji (Komendanta [...] Policji) jak i II instancji (Komendanta Głównego Policji), zatem orzeczenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wydane w tej sprawie przez Komendanta Głównego Policji jest ostateczne. Kwestia ewentualnego wykonania decyzji organu II instancji może być przedmiotem rozpatrzenia przez sąd administracyjny, o co strona wnioskowała w skardze z dnia [...] sierpnia 2013 r., niemniej jednak nastąpi to z chwilą zakończenia procedury odtworzenia zaginionych akt prowadzonej obecnie przez Komendanta Głównego Policji. W ocenie organu, nie znajduje też uzasadnienia również zarzut strony dotyczący nieskutecznego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 33 pkt 7 cyt. wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ze względu na jego podpisanie przez osobę nieposiadającą do tego upoważnienia.  Zgodnie z art. 15 § 1 wymienionej ustawy egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Akta sprawy wskazują, że przedmiotowe upomnienie z dnia [...] października 2013 r. (karta nr 132 akt sprawy) i z dnia [...] listopada 2014 r. (karta nr 137 akt sprawy), którymi wzywa się stronę do dobrowolnego opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. zostało doręczone odpowiednio w dniu [...] listopada 2013 r. oraz w dniu [...] marca 2014 r. Dokument ten został wprawdzie podpisany przez Zastępcę Komendanta [...] Policji A.J., jednak osoba ta posiadała upoważnienie do działania w tym zakresie w imieniu Komendanta [...] Policji. Zgodnie zaś z art. 268a KPA organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Działając w oparciu o ten przepis Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie upoważnienia do wykonywania czynności z zakresu spraw mieszkaniowych w § 1 upoważnił Zastępcę Komendanta [...] Policji A.J. do wydawania tytułów wykonawczych wnioskujących o wszczęcie egzekucji o charakterze niepieniężnym, dotyczącej obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej pozostających w dyspozycji Komendanta [...] Policji oraz do prowadzenia korespondencji w tym zakresie. Uznać zatem należy, że skoro Zastępca Komendanta [...] Policji posiadał upoważnienie do działania w tym zakresie w imieniu wierzyciela (Komendanta [...] Policji), to zarzut W.P. jest nieuzasadniony. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tutejszego Sądu wywiodła W.P. wnosząc o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendantowi [...] Policji; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organowi, który wydał zaskarżone postanowienie zarzuciła naruszenie art. 33 pkt 5 i pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Komendanta [...] Policji pomimo uzasadnionego zarzutu pozbawienia strony prawa do sądu i niewyjaśnienia w sposób jednoznaczny sprawy upomnienia W uzasadnieniu strona podniosła, że zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w art. 6 - 16 kodeksu postępowania administracyjnego obowiązują również w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i do ich przestrzegania zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś w toku postępowania stoją na straży praworządności, zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 wymaga też uwzględniania słusznego interesu obywateli. Organy administracji publicznej winny też prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem w niniejszej sprawie zasady te zostały naruszone w sposób mający wpływ na jej rozpatrzenie. Podkreśliła, iż zgodnie z utrwalonym w doktrynie poglądem decyzja administracyjna jest niewykonalna z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym (M. Wierzbowski (red.): Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2002, s. 220). Za taką właśnie niewykonalną uznać należy decyzję nakazującą stronie opróżnienie i wydanie lokalu mieszkalnego. Nie można bowiem przyjąć jako zgodne z porządkiem prawnym działanie organu pozbawiające stronę prawa do sądu, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga na przedmiotową decyzję została złożona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z pouczeniem, za pośrednictwem organu. Jednakże do dnia dzisiejszego skarga ta nie została do Sądu przekazana, co jest wiadome organowi II instancji, który pomimo to dopuszcza do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie skarżącej, takie działanie organu stanowi naruszenie jej podstawowych, zagwarantowanych Konstytucją RP praw obywatelskich. Ponadto podniosła, że upoważnienia do działania w imieniu organu nie można domniemywać. Jak wynika zaś z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Zastępca Komendanta [...] Policji A. J. posiadał upoważnienie do wydawania tytułów wykonawczych wnioskujących o wszczęcie egzekucji o charakterze niepieniężnym dotyczącej obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej pozostających w dyspozycji Komendanta [...] Policji oraz do prowadzenia korespondencji w tym zakresie. Należy więc podkreślić, że zasady sporządzania tytułów wykonawczych zostały uregulowane w art. 26-27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wydanym na podstawie art. 26 tej ustawy rozporządzeniu wykonawczym. Natomiast upomnienia dotyczą inne przepisy przywołanej ustawy, tj. art. 15 oraz inne rozporządzenie wykonawcze.  Upomnienie poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej, nie stanowi też "korespondencji w tym zakresie". W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, upoważnienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. (na które powołuje się organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia) nie uprawniało Zastępcy Komendanta [...] Policji do podpisania upomnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ono prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ nie uchybił przepisom prawa przy wydawaniu skarżonego rozstrzygnięcia. Owego uchybienia, jak zaś wynika z treści skargi, strona upatrywała w wydaniu kwestionowanego postanowienia przed rozpoznaniem skargi na decyzję nakazującą opróżnienie lokalu mieszkalnego, oraz w tym, że upomnienie z [...] października 2013 r. stanowiące wezwanie do dobrowolnego opróżnienia lokalu nie zostało podpisane przez uprawnioną osobę. Odnosząc się do pierwszego z ww. zarzutów stwierdzić należało, iż istotnie organ wydał skarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji przed rozpoznaniem skargi strony na decyzję w przedmiocie nakazania opróżnienia lokalu mieszkalnego. W chwili obecnej powyższa okoliczność nie rzutuje jednak na poprawność skarżonego postanowienia. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę, nie może bowiem abstrahować od sytuacji faktycznej istniejącej w dniu wyrokowania. Na tę zaś chwilę, skarga strony na decyzję w przedmiocie nakazania opróżnienia lokalu mieszkalnego była już prawomocnie i ostatecznie rozstrzygnięta w sposób negatywny dla strony. Sądowi z urzędu wiadomym jest bowiem, iż wyrokiem z dnia 6 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1785/14 oddalił skargę strony na decyzję w przedmiocie nakazania opróżnienia lokalu mieszkalnego. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1861/15 oddalił zaś skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. W świetle powyższego na moment wydawania wyroku w niniejszej sprawie, zarzut pozbawienia strony prawa do sądu w zakresie decyzji o opróżnieniu lokalu, jawił się jako nietrafny. Tutejszy Sąd nie podzielił również drugiego zarzutu skargi sprowadzającego się do twierdzenia, iż upomnienie z [...] października 2013 r. stanowiące wezwanie do dobrowolnego opróżnienia lokalu nie zostało podpisane przez uprawnioną osobę. W aktach administracyjnych sprawy zalega bowiem decyzja Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie upoważnienia Zastępcy Komendanta [...] Policji A.J., do wykonywania czynności z zakresu spraw mieszkaniowych. W myśl zaś § 1 wyżej powołanej decyzji A.J. został upoważniony do tego, aby w imieniu Komendanta [...] Policji wydawać m.in. tytuły wykonawcze wnioskujące o wszczęcie egzekucji o charakterze niepieniężnym, dotyczącej obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej pozostających w dyspozycji K[...]P oraz do prowadzenia korespondencji w tym zakresie. Oczywistym zaś jest, że kwestionowane przez stronę upomnienie z [...] października 2013 r. stanowiące wezwanie do dobrowolnego opróżnienia lokalu, stanowi klasyczny przykład korespondencji w zakresie procedury opróżnienia lokalu, a więc egzekucji o charakterze niepieniężnym, dotyczącej obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej pozostających w dyspozycji K[...]P. W świetle powyższego uznać należało, że A.J. był upoważniony do tego, aby w imieniu Komendanta [...] Policji skierować do strony upomnienie z [...] października 2013 r. stanowiące wezwanie do dobrowolnego opróżnienia lokalu. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze i nie dopatrując się innych nieprawidłowości w kwestionowanym rozstrzygnięciu, jak również uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).