I OSK 1354/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 79/17 w sprawie ze skargi P.P. na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 79/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucił skargę P.P. na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że P.P. przedmiotem skargi uczynił pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 października 2016 r., w którym organ poinformował stronę o obowiązujących przepisach w zakresie powoływania oraz odwoływania dyrektora państwowej oraz samorządowej instytucji kultury. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący został powołany przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 19 grudnia 2012 r., na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406), na stanowisko Dyrektora Instytutu [...] do dnia 1 stycznia 2018 r. W dniu 6 września 2016 r. organ odwołał skarżącego z zajmowanego stanowiska. P.P. pismem z dnia 14 września 2016 r. wystąpił do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że odwołanie ze stanowiska nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Organ, zaskarżonym pismem z dnia 24 października 2016 r., poinformował stronę o obowiązujących przepisach prawa, wskazując, że oświadczenie woli w zakresie powołania i odwołania dyrektora państwowej instytucji kultury, której Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest organizatorem, nie stanowi aktu administracyjnoprawnego - jest aktem z zakresu prawa pracy. Dalej Sąd I instancji zauważył, że z treści pisma pełnomocnika organu z dnia 1 lutego 2017 r. wynika, iż sprawa skarżącego, dotycząca odwołania ze stanowiska Dyrektora Instytutu [...], była już przedmiotem rozpoznania przez sąd powszechny, który uznał się za właściwy w tej sprawie (k-20 akt). W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone pismo organu z dnia 24 października 2016 r., nie stanowi decyzji, ani innego aktu lub czynności organu, podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przedmiotowe pismo jest pismem informacyjnym, skierowanym do strony w odpowiedzi na podnoszone przez skarżącego zarzuty, dotyczące odwołania z zajmowanego stanowiska. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obejmuje skarg na pisma informacyjne. Kognicji sądu administracyjnego nie podlegają również pisma złożone w trybie skargowo-wnioskowym. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł P.P., zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone pismo organu z dnia 24 października 2016 r. nie stanowi czynności organu administracji publicznej podlegającej kontroli w trybie administracyjnym i wskutek tego odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy treść art. 15 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wskazuje na to, że akty powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury, mimo, że wywołują skutki prawne z zakresu prawa pracy, są podejmowane w wykonywaniu obowiązkowych zadań administracji publicznej i jako takie powinny być poddane kontroli w trybie administracyjnym. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje on sprawę w granicach tej skargi biorąc z urzędu jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 października 2016 r. Istota sporu sprowadza się do oceny charakteru prawnego wskazanego pisma organu. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że akty i czynności o których mowa w ww. przepisie mają charakter władczy, choć nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, nie mają charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, jak też musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że pismo z dnia 24 października 2016 r. przesłanek tych nie spełnia. Jest to bowiem pismo informujące i jako takie nie zawiera trzech decydujących cech, które pozwoliłyby zakwalifikować je jako "inny akt lub czynności za zakresu administracji publicznej", tj. nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem), lecz jest oświadczeniem wiedzy; nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej, a jedynie w sposób generalny wyjaśnia skarżącemu, że odwołanie dyrektora instytucji kultury jest aktem z zakresu prawa pracy, a zatem przepisy prawa administracyjnego nie znajdują w tej sytuacji zastosowania. W istocie pismo to zawierało jedynie stanowisko organu, który pisemnie poinformował skarżącego o stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji stwierdził, że pismo z dnia 24 października 2016 r., mające charakter stricte informacyjny, nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji prawidłowo została odrzucona. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zwrot kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że nie może być on uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).