I OSK 2104/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Szmydt Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 43/17 w sprawie ze skargi E. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 43/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku rozpoznania skargi E. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego z 6 listopada 2016 r. (I.), stwierdził, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (II.) oraz oddalił wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (III.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W skardze na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz (dalej również: organ lub Burmistrz) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. S. wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z 6 listopada 2016 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wskazał, że do 11 stycznia 2017 r. nie otrzymał żadnej odpowiedzi. W powyższym wniosku skarżący skierował 16 pytań do Burmistrza Olkusza – J. M., powołując się przy tym na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Pytania te brzmią następująco: "1. czy wg J. M. pismo, o którym mowa w piśmie z 17 grudnia 2015 r. stanowi poświadczenie nieprawdy, 2. kto wg J. M. zniszczył pismo skarżącego z dnia 20 grudnia 2015 r., 3. kto wg J. M. zniszczył pismo skarżącego z dnia 10 lutego 2016 r., 4. czy wg J. M. jej pismo z 17 grudnia 2015 r. ma przekazać z doniesieniem o popełnieniu przestępstwa do Komendy Policji w Olkuszu, 5. czy wg J. M. E. S. ma prawo oskarżyć ją jak w pytaniu nr 2, 6. czy J. M. była w dniu 23 lutego 2015 r. po godzinie 19 i "czy próbowała wraz z przestępcami (...) geodetami naruszyć mir domowy, wtargnąć do lokalu [...]; [...]; [...]; [...] (...) bo ja (...) widziałem tylko dwóch cwaniaczków, którzy próbowali wtargnąć do lokalu [...], w którym mieszkam już 51 lat (...) gdzie wtedy, w jakim przedsiębiorstwie, urzędzie pracowała J. M.", 7. czy jednym z wymienionych wyżej geodetów był obecny Naczelnik Wydziału w UMIG w Olkuszu A. K. i czy to nie on niszczył pisma skarżącego w latach 2010 - 2015, 8. czy J. M. sama osobiście dyktowała treść pisma z dnia 17 grudnia 2015 r. M. S., której nazwisko widnieje pod pismem, czy też dyktowali go "geodeci - przestępcy", 9. ile takich pisma - fałszerstw napisała J. M. w czasie swojej pracy w UMIG w Olkuszu, 10. "ile dokładnie dopisali przestępcy - geodeci z UMIG w Olkuszu, którzy nie zostali wpuszczeni do lokalu [...]; [...]", 11. "ile dokładnie dopisali ci geodeci do lokalu nr [...]", 12. czy wg J. M. "budowniczowie bloku nr [...] ulica [...] (...) to byli 1) nieuki, 2) tępe kmiotki (...)" 13. czy wg J. M. blok nr [...] był stawiany niezgodnie z prawem, polską normą budowlaną przez nieuków, 14. czy wg J. M. dnia 23 lutego 2005 r. ci sami geodeci mierzyli blok po zewnętrznej stronie wzdłuż i wszerz bloku i czy wymiary są zgodne z planem, rysunkiem technicznym, jak blok był zaprojektowany, czy blok okazał się dłuższy i o ile metrów, czy szerszy i o ile metrów, czy zgodna z projektem jest kubatura budynku, 15. czy wg J. M. po 40 latach blok powiększył się o około 20 metrów kwadratowych, 16. czy pismo z dnia 17 grudnia 2015 r. nie jest arogancją, butą i perfidią ze strony J. M. pod adresem skarżącego?". W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wskazał, że skarga jest bezprzedmiotowa z uwagi na fakt uzyskania przez skarżącego odpowiedzi na jego pismo z 6 listopada 2016 r. w postaci pisma z Urzędu Miasta i Gminy w Olkuszu z 16 listopada 2016 r. W tym piśmie skarżący został poinformowany, iż jego pismo dotyczy spraw poruszonych m.in. w piśmie z 1 listopada 2016 r., w związku z czym zostają podtrzymane odpowiedzi organu z 10 listopada 2016 r. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że skarżący w swoim obszernym wniosku z 6 listopada 2016 r. zadał organowi szereg pytań, z których część nie stanowi pytań dotyczących informacji publicznej. W większości dotyczą one poglądów Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz – J. M. Zdaniem tego Sądu osobiste poglądy osoby pełniącej funkcję publiczną nie są pytaniem o informację publiczną, bo ta może dotyczyć tylko sfery faktów, a nie domniemań czy poglądów. Nie stanowią również pytania o informację publiczną te z nich, które dla udzielenia odpowiedzi wymagałyby przeprowadzenia stosownego postępowania przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Jednak niektóre z pytań, przynajmniej częściowo, dotyczą sfery faktów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący chce się dowiedzieć z jakiego dokumentu wynika, że zajmowane przez niego mieszkanie zostało na nowo obmierzone, w związku z czym zwiększyła się jego powierzchnia, oraz kto dokonywał pomiarów i jakie wynagrodzenie z tego tytułu otrzymał. Sąd pierwszej instancji podniósł, że odpowiedź organu z 16 listopada 2016 r. nie odnosi się choćby zwięźle do poszczególnych pytań, ale ogólnie stwierdza, że udzielono już skarżącemu odpowiedzi w dwóch pismach z 10 listopada 2016 r. Jednak z pism tych wynika jedynie, że inwentaryzacja lokali miała miejsce w 2005 r. i ze względu na okres archiwizacji brak jest możliwości odpowiedzi na zadane pytania. Organ nie oświadczył jednoznacznie, że nie posiada inwentaryzacji lokali (budynku) z 2005 r. Sąd ten stwierdził, że niewiarygodne wydaje się twierdzenie, że gmina pozbyła się wykonanej inwentaryzacji własnego budynku, nawet jeśli wykonana była kilkanaście lat temu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał organ do odniesienia się do każdego pytania zawartego we wniosku, określając zwięźle czy pytanie dotyczy informacji publicznej czy też nie. Jeśli organ ustali, że konkretne pytanie dotyczy informacji stanowiącej informację publiczną – będzie zobowiązany albo informacji tej udzielić albo wydać decyzję odmowną, jeśli zaistnieją przesłanki wskazane w ustawie. Jednocześnie Sąd ten uznał, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażąco naruszającej prawo. Organ nie opóźnił się w udzieleniu odpowiedzi, choć była ona niewystarczająca. Wniosek skarżącego nie tylko jest obszerny, ale zawiera też szereg dywagacji pozostających poza kwestiami związanym z udzieleniem informacji publicznej. Przytaczając orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek, które usprawiedliwiałyby przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Sąd nie dostrzegł w szczególności konieczności kompensacji skarżącemu krzywd moralnych czy negatywnych przeżyć psychicznych, jako że takowe w sprawie nie zaistniały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. S., reprezentowany przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w części – co do punktów II. i III. Skarżący wniósł o zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie mu sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności organu w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa, ewentualnie zażądał uchylenia wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy w tym zakresie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego wniósł nadto o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił: 1. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a tym samym stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a tym samym oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności organu. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Podniósł, że pytania, na które odpowiedzi mu nie udzielono, dotyczyły niezwykle istotnej dla niego kwestii – rzekomej inwentaryzacji mieszkań i zmienionej powierzchni jego mieszkania. Zawarł w tych pytaniach również swoje wątpliwości co do prawidłowości działań osób powiązanych z organem. Zarzuty te wymagały więc niezwłocznego i drobiazgowego zbadania przez Burmistrza. Brak prawidłowej reakcji organu należy ocenić jako brak udzielenia przez organ odpowiedzi w sposób nakazany prawem z potraktowaniem skarżącego w sposób lekceważący i wyniosły oraz wyrażający protekcjonalne stanowisko organu. Powyższe uznać należy za działanie stanowiące zaprzeczenie zasadzie działania organów w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Zdaniem skarżącego brak przyznania sumy pieniężnej w sytuacji, w której stwierdzono bezczynność, narusza art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma ta stanowi bowiem swoistą rekompensatę za brak działania organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z 3 lipca 2017 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z 6 listopada 2011 r., wziąwszy pod uwagę wytyczne przedmiotowego nieprawomocnego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie dwóch przepisów prawa procesowego. Pierwsze z nich polega jego zdaniem na nieprawidłowym zastosowaniu przez ten Sąd art. 149 § 1a p.p.s.a. i niestwierdzeniu w sprawie rażącego naruszenia prawa. W tym kontekście wskazać należy, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zostało pozostawione uznaniu sądu. Ustawa nie określa bowiem w powyższym przepisie stosownych przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy. Opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy lub też udzielenie niepełnej odpowiedzi na niejasne i niekoniecznie związane z przedmiotem sprawy pytania skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji miał prawo uznać, że zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażąco naruszającego prawo. Prawidłowo Sąd ten wskazał, że bezczynność ta nie polegała na opóźnieniu w jej udzieleniu, lecz była niekompletna, a przyczyną takiego stanu rzeczy była obszerność oraz niezwiązane z istotą sprawy dywagacje skarżącego zawarte we wniosku. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przekroczył granic uznania w powyższym zakresie, to stwierdzić należy, że wyrok w punkcie II. jest zgodny z prawem. Odnośnie zaś drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzana jest w przypadku uwzględnienia skargi i ma charakter fakultatywny. Świadczy o tym użycie w jego treści przez ustawodawcę czasownika "może". Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności działania organu administracji, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten nie dostrzegł jednak u skarżącego żadnych negatywnych przeżyć czy krzywd moralnych związanych ze sprawą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena Sądu pierwszej instancji jest zbyt lakoniczna, mimo to rozstrzygnięcie w tym przedmiocie również odpowiada prawu. Zwrócić bowiem należy uwagę, że podejmując rozstrzygnięcie odnośnie wymierzenia grzywny sąd bierze pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności. Wprawdzie nie sposób odmówić skarżącemu związku emocjonalnego z niniejszą sprawą oraz tego, że może ona wpływać na jego poczucie krzywdy – wynika to choćby z jego wniosku z 6 listopada 2016 r. Jednakże kluczowym w sprawie jest to, że wniosek skarżącego, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie dotyczy wyłącznie informacji publicznej. Wiele z pytań skarżącego dotyczy też osobistych poglądów piastunki organu, a więc nie jest związanych w ogóle ze sprawą. Niekompletne udzielenie odpowiedzi na wszystkie pytania nie jest więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawinione. O dobrych intencjach organu świadczyć może udzielenie przez Burmistrza w piśmie z 3 lipca 2017 r. odpowiedzi na wniosek skarżącego z uwzględnieniem wytycznych Sądu pierwszej instancji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego kasacyjnie w ramach prawa pomocy o przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu albowiem zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a., wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.