I GSK 2001/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Op 244/17 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Op 244/17 oddalił skargę T. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. T. B. wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a następnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA W Opolu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 -2 i art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278, dalej: ustawa o płatnościach) w zw. z art. 336 kodeksu cywilnego (zwanego dalej k.c.) i w zw. z art. 19 ust. 2 i art. 23 ust. 2 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181, str. 48, dalej: rozporządzenie nr 640/2014) - przez przyjęcie, że w rozumieniu ww. przepisów skarżący nie był posiadaczem gruntów położonych w P. w znaczeniu, które dawałoby mu uprawnienie do uzyskania na jego rzecz płatności przyznawanych na podstawie tej ustawy, a w konsekwencji odmowę przyznania płatności, jak też nałożenie sankcji na wnioskodawcę. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), a to w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, a to z kolei w zw. z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 19 ust. 2 i art. 23 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 7 ust. 1 pkt 1-2, art. 8 ust. 1 pkt 1-4 i art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach - przez pominięcie faktu, że organy administracyjne przy dokonywaniu ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie całkowicie zaniechały wyjaśnienia podstaw wykluczenia z płatności poszczególnych gruntów (choć nie wszystkie wykluczenia związane były z kwestią posiadania gruntów w P.) oraz wskazania, jaka powierzchnia wykluczeń dotyczyła poszczególnych przyczyn - gdy tymczasem prawidłowość wszystkich wykluczeń i ich dokładnej powierzchni ma znaczenie dla wysokości przyznanych płatności oraz nałożonej sankcji; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a to w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach - przez uznanie dowodu z protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracownika [...] w G. w ramach odrębnego postępowania karnego, jako w pełni skuteczny dowód wykazujący twierdzenia J. J. co do szerokości ścieżek technologicznych. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a to w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach - przez uznanie postępowania dowodowego, przeprowadzonego przez organy administracji w obu instancjach, za prawidłowe, niedostrzeżenie w tym zakresie żadnych uchybień i uznanie za prawidłowe wniosków wyciągniętych z zebranego materiału dowodowego, polegające w szczególności na: - ustaleniu, że to J. J. był posiadaczem gruntów położonych w P. - od września 2014 r. (w tym również w dniu 31 maja 2015 r.) i że to on, a nie T. B. wykonywał w tym okresie wszystkie prace polowe na ww. gruncie, - ustaleniu, że brak oficjalnego odniesienia się do twierdzeń o dokonaniu prac na gruncie w P. miałoby świadczyć o niekwestionowaniu tego faktu przez T. B., - pominięciu przy ocenie wiarygodności świadków w osobach pracowników J. J. - tego, że są to osoby ściśle powiązane z J. J. i zależne od niego finansowo, - pominięciu przy ocenie wiarygodności świadków w osobach pracowników J. J. - wybiórczej szczegółowości tych zeznań, - przyjęciu istnienia ścieżek technologicznych o szerokości 36 m pomimo braku wiarygodnych dowodów, które by to potwierdzały, co dotyczy także oględzin dokonywanych bez udziału T. B. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione 3 w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w rozumieniu tych przepisów skarżący nie był posiadaczem gruntów położonych w P. w znaczeniu, które dawałoby mu uprawnienia do uzyskania płatności. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, czy kwestionuje wadliwe zastosowanie czy też wadliwą wykładnię tych przepisów, co tylko utrudnia przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku. Ponadto konstrukcja tego zarzutu może prowadzić do wniosku, że w istocie autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracyjne i zaaprobowane przez Sąd I instancji, gdyż podważa przyjęcie przez organy administracyjne i Sąd, że w rozumieniu przepisów prawa materialnego skarżący nie był posiadaczem gruntów. Oznacza to zatem, że autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego starał się podważyć ustalenia stanu faktycznego. Zauważyć natomiast należy, że kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego następuje poprzez wskazanie naruszenia odpowiednich przepisów prawa procesowego, a nie materialnego. Niezależnie od wskazanej wyżej konstrukcji zarzutu, która w zasadzie dyskwalifikuje jego rozpoznanie należy dodać, że uzasadniając posiadanie spornych gruntów autor skargi oparł się wyłącznie na art. 336 k.c. Zgodnie z tym przepisem posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił jednak tego, że posiadanie w znaczeniu cywilnoprawnym gruntów rolnych nie stanowi samoistnej przesłanki uzyskania płatności bezpośredniej, na co zresztą trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, wskazując, że kluczowe znaczenie ma treść art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w myśl którego, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z powyższej regulacji bezpośrednio wynika, że pomoc jest udzielana do gruntów rolnych będących w posiadaniu konkretnego rolnika w dniu 31 maja. Należy przy tym zaznaczyć, że to producent rolny musi wykazać, iż faktycznie posiadał w tym dniu grunty rolne deklarowane do płatności. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca w przypadku płatności obszarowej nie dokonał rozróżnienia na posiadanie samoistne i zależne, co oznacza, że płatność przysługuje niezależnie od wskazanych postaci posiadania. Wystąpienie o przyznanie płatności jest okolicznością faktyczną, dla oceny której nie ma znaczenia, w jakiej formie osoba ubiegająca się o płatność wykonuje władztwo nad gruntami rolnymi (prawo własności, dzierżawa). Dlatego, w ocenie tego Sądu, prawo własności gruntu w ujęciu cywilistycznym, do którego strona odwoływała się w trakcie postępowania, jest niedostateczne i na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich należy odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Pojęcie "posiadania gruntów rolnych" w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim jego rozumieniem przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej i pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Tym samym należy stwierdzić, że warunkiem sine qua non uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów, ale także m.in. wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów, czy decydowanie o innym przeznaczeniu. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim poczynić ustalenia, a następnie ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność, oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami użytkując je rolniczo. Nie jest zasadny zarzut zawarty w punkcie 1) w części dotyczącej zarzutów procesowych petitum skargi kasacyjnej. Zarówno z decyzji organów administracyjnych obu instancji oraz z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że kwestionowany areał wynoszący 52,09 ha został wykluczony z płatności z tego samego powodu, a mianowicie w związku z kwestią posiadania gruntów. W skardze kasacyjnej jej autor podniósł, że nie wszystkie grunty zostały wykluczone z płatności z ww. powodu, co oznacza, że nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny podstawy tego wykluczenia. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jednak zauważyć, że autor skargi kasacyjnej zarzut ten sformułował w istocie w sposób enigmatyczny i nie wskazał wprost o jakie działki i z jakiego innego powodu niż sporne posiadanie zostały wykluczone z płatności. Nie jest natomiast rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego czynienie poszukiwań w tym zakresie, tym bardziej, że jak już zaznaczono w decyzjach organów obu instancji oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalono jeden i ten sam powód wyłączenia, a mianowicie spór o posiadanie gruntów. Również nie są zasadne zarzuty zawarty w punkcie 2) i 3) w części dotyczącej zarzutów procesowych petitum skargi kasacyjnej, dotyczące ustalenia stanu faktycznego w sprawie, którego następstwem było wykluczenie spornych gruntów z płatności przyznanych skarżącemu kasacyjnie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie dokonana przez organy administracyjne i zaakceptowana przez Sąd I instancji nie narusza postanowień art. 80 k.p.a. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ocenie poddano kompletny materiał dowodowy, w tym również zeznania skarżącego (T. B.) oraz świadka J. L. (szwagra T. B.). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że pozostali świadkowie byli pracownikami J. J. nie dyskwalifikuje wiarygodności ich zeznań. Również spójność tych zeznań, pomimo upływu czasu, a także ich szczegółowość nie stanowią automatycznie podstawy do ich kwestionowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wykazał natomiast konkretnych okoliczności, które mogą rzucać cień na ocenę materiału dowodowego w powyższym zakresie. W dalszej kolejności należy wskazać, że protokół oględzin przeprowadzonych przez pracownika [...] w G. w ramach odrębnego postępowania karnego, jako dowodu potwierdzającego twierdzenia J. J. co do szerokości ścieżek technologicznych w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym stanowił dowód z dokumentu urzędowego. Był to natomiast dowód z oględzin ale w postępowaniu karnym. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem dowód z oględzin przeprowadzonych w innym postępowaniu może być dowodem w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 76 § 1 dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Skoro jednak w postępowaniu administracyjnym nie doszło do przeprowadzenia dowodu z oględzin, to organ administracyjny nie miał podstaw ani też obowiązku do informowania strony o przeprowadzeniu tego dowodu celem zagwarantowania czynnego udziału w sprawie. Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast zgodnie z ustępem 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego kwestionowanie ustaleń organów administracyjnych powinno odbywać się w połączeniu ze zwiększoną aktywności strony tego powstępowania, która zamierza kwestionować te ustalenia. Powyższe spostrzeżenie potwierdza tylko niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej ujętych w punkcie 2) i 3) w części dotyczącej zarzutów procesowych petitum skargi kasacyjnej, dotyczących ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.