II OSK 2728/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 114/15 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 17 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta Gdyni zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce przy ul. U. w G. W dniu [...] października 2009 r. wpłynął do organu I instancji wniosek Z. M., R. W., I. K. i M. K. – właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji – o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdząc, że będąc stronami postępowania wnioskodawcy nie brali w nim udziału bez własnej winy. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent Miasta Gdyni odmówił wznowienia postępowania w sprawie ww. pozwolenia na budowę uznając, że wnioskodawcy nie posiadali legitymacji procesowej do wznowienia postępowania. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że jeśli skarżący opierają żądanie wznowienia postępowania administracyjnego o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 149 § 1, przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia postępowania i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), a następnie orzec w trybie art. 151 k.p.a. Prezydent Miasta Gdyni wznowił postępowanie postanowieniem z [...] czerwca 2010 r., a następnie decyzją z dnia [...] października 2010 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. przyjmując, że wnioskodawcy nie są stronami postępowania, bowiem ich nieruchomości znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez Z. M., R. W., I. K. i M. K. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał ją w mocy. W następstwie skargi Z. M., R. W., I. K. i M. K. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 188/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt. II OSK 332/12, oddalił skargę kasacyjną i stwierdził że organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409; dalej "prawo budowlane"). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta Gdyni stwierdził, że decyzja z [...] marca 2009 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce przy ul. U. w G., przepisana na rzecz obecnego inwestora S. Sp. z o.o. w W. decyzją z [...] kwietnia 2010 r., wydana została z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia powyższej decyzji, ponieważ w wyniku uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołał się R. W., zarzucając decyzji brak rozpoznania istoty sprawy przez niewyjaśnienie (faktyczne i prawne), z jakiej przyczyny mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda Pomorski decyzją z [...] grudnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z [...] marca 2009 r. udzielająca inwestorowi I. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę, przeniesiona na rzecz obecnego inwestora S. Sp. z o.o. w W. decyzją z [...] kwietnia 2010 r., została wydana z naruszeniem prawa. Nie uchylił tej decyzji, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat. W skardze na powyższą decyzję R. W., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie upłynął już 5-letni termin od daty doręczenia stronom decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2009 roku, podczas gdy wskazana decyzja w ogóle nie została skarżącemu doręczona, zaś termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia decyzji stronom występującym w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł, że skarga nie podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W treści uzasadnienia Sąd podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia daty doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2009 r., będącej przedmiotem wznowionego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ustalił datę [...] marca 2009 r., kwestionowaną w skardze, lecz generalnie z tej przyczyny, że wskazana decyzja organu I instancji nie została doręczona stronie skarżącej. Datę doręczenia upatruje skarżący z dniem ostatniego doręczenia, twierdząc, że organ nie wykazał, że wskazana data była dniem ostatniego doręczenia w sprawie. Według Sądu ustalenie organu odwoławczego było prawidłowe. Na decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2009 r. figuruje odręczne potwierdzenie odbioru tej decyzji wraz z datą: "[...].03.2009 r. S.". Sąd wyjaśnił , że wyłącznym adresatem tej decyzji – stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę był inwestor. Wynika to z określenia stron w decyzji Prezydenta Miasta Gdyni. Skutek ostateczności decyzji organu I instancji miało zatem doręczenie jej wyłącznie inwestorowi, I. Sp. z o.o., bo taki krąg stron postępowania według normy wynikającej z art. 28 ust 2 prawa budowlanego określony został przez organ. Przedmiotowe doręczenie, wraz z datą i osobą, która decyzję odebrała, nie było kwestionowane przez inwestora, a tylko on miałby takie uprawnienie. Osoba, która odebrała decyzję figuruje w zatwierdzonym w decyzji z [...] marca 2009 r. projekcie budowlanym (części architektonicznej) jako projektant ("A. S."). Brak jest w aktach administracyjnych jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że inwestor, w imieniu którego odbioru dokonała osoba podpisująca się "S.", w dniu "[...].03.2009 r.", zakwestionował doręczenie przedmiotowej decyzji. Przeciwnie, decyzja ta została następnie przeniesiona na S. Sp. z o.o. w W., a jej okazanie wynika z treści aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rep. A Nr [...], dołączonego do wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę. Brak jest zatem, w ocenie Sądu, podstaw do tego, by datę tę kwestionował podmiot, który wprawdzie uzyskał przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym, ale stroną postępowania zwykłego nie był, wobec czego organ I instancji decyzji mu nie doręczał. Tym samym data ostatniego doręczenia, na którą powołuje się skarżący, jest w istocie datą jedynego doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2009 r. stronie postępowania zwykłego, którą był wyłącznie inwestor. W ocenie Sądu I instancji wniesiona skarga zawiera wewnętrzną sprzeczność, bo jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie byłaby ostateczna, to wzruszyć ją można tylko w toku instancyjnym, bądź w nadzwyczajnym – ale tylko poprzez żądanie stwierdzenia jej nieważności, czego skarżący nie domagał się. Żądał zaś wyłącznie wznowienia postępowania i w tym zakresie jego legitymacja, a zarazem przesłanka wznowienia oparta o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., była przedmiotem oceny organu w świetle wiążącej wykładni i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartych w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 188/11 (zaaprobowanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12, oddalającego skargę kasacyjną S. Sp. z o.o. w W.). Uwzględniając prawidłowość ustalenia organu odwoławczego co do daty odbioru decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2009 r. Sąd zauważył, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej istotnej dla treści rozstrzygnięcia kwestii nie odpowiada wymogowi określonemu w art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej Sąd ocenił, że naruszenie tego przepisu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ przede wszystkim ustalona data odbioru decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi element postępowania wyjaśniającego, a ustalenie to znajduje odzwierciedlenie w dowodach zebranych w postępowaniu administracyjnym (dotyczącym zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę). Sąd podkreślił, że w dniu [...] marca 2014 r. upłynął termin przedawnienia, po którym nie jest możliwe uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Wskazana data upłynęła przed rozstrzygnięciem organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. i zasadnie została uwzględniona w zaskarżonej decyzji podjętej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Mimo zatem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., w sposób, który nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W przedstawionych okolicznościach decyzja organu I instancji była wadliwa, wobec tego zasadnie organ II instancji, stosując, w ocenie Sądu, prawidłowo art. 151 § 2 k.p.a. i przyjmując wystąpienie przesłanki określonej w 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wydał decyzję merytoryczno - reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: - art. 151 p.p.s.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że pomimo tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a zarazem odmawiając uchylenia tej decyzji ze względu na upływ 5-letniego terminu od dnia doręczenia, organy administracji działały zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.), a zaskarżona decyzja odpowiadała zasadzie praworządności, co prowadzi do błędnego uznania, że organy administracji I i II instancji nie naruszyły obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), nie naruszyły zasad pogłębienia zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) i nie naruszyły zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), w konsekwencji czego Sąd I instancji stwierdził, że nastąpiło przedawnienie możliwości uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2009 r.; - art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2009 r., nie powinna zostać usunięta z obiegu prawnego w związku z przesłankami określonymi w art. 146 k.p.a. w konsekwencji czego Sąd uznał, że decyzja ta została wydana zgodnie z zasadami określonymi w przepisach art. 6, 8 i 12 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem, gdyż pomimo powinności usunięcia z obiegu prawnego wadliwej decyzji z dnia [...] marca 2009 r., Sąd I instancji oddalił skargę na tę decyzję, naruszając zasady ogólne postępowania administracyjnego i nie uwzględnił w żaden sposób okoliczności, że wpływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. został spowodowany przewlekłością w działaniach organów administracji, która to przewlekłość, była oczywiście zawiniona, burzyła zaufanie do organów administracji, ich bezstronności oraz działania zgodnego z prawem i interesem obywatela Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miał fakt, w istocie nie kwestionowany w skardze kasacyjnej, że od doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2009 r. upłynęło 5 lat. Zgodnie zaś z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Mając na uwadze treść tego unormowania Sąd I instancji słusznie uznał za prawidłową zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2014 r., uznającą, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z [...] marca 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie może ona zostać uchylona, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat. Odnosząc się do treści zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić trzeba, że nie podważają one powyższego faktu, a więc nie mają wpływu na wynik sprawy. Zaznaczyć jednak należy, że skoro Wojewoda Pomorski stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa, to tym samym nie uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z [...] marca 2009 r. była prawidłowa. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje też długotrwałość postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. nie przewiduje bowiem możliwości uwzględnienia takiej okoliczności. Termin z art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialny i jego upływ pozbawia organ kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. To, że w niniejszej sprawie do upływu powyższego terminu mogło dojść wskutek przewlekłego działania organów, nie mogło być uwzględnione ani przez organ orzekający w tej sprawie, ani przez Sąd administracyjny. Jak już wyżej podkreślono, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają faktu upływu 5 lat od dnia doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z [...] marca 2009 r. stronie biorącej udział w postępowaniu. W realiach tej sprawy zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują więc usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć jedynie wypada, że Sąd I instancji słusznie podkreślił, iż zaskarżona decyzja może stanowić podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Nie można zatem uznać, że decyzja ta narusza zasady praworządności i pogłębiania zaufania do organów administracji państwowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.