II OZ 1284/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 30 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1053/17 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do dobrowolnego powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1053/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do dobrowolnego powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący stwierdził, że w przypadku wykonania decyzji zobowiązującej go do powrotu do kraju pochodzenia nie miałby możliwości osobistego uczestniczenia w postępowaniu sądowym, co skutecznie ograniczyłoby jego prawa. Ponadto wskazał, że termin wyznaczony na dobrowolne opuszczenie Rzeczypospolitej Polskiej jest zbyt krótki i niewystarczający do załatwienia wszystkich formalności, a wywołane skutki prawne i faktyczne spowodują trudną dla skarżącego zmianę rzeczywistości. Sąd powołał treść art. 331 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, zgodnie z którym w przypadku gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia w sprawie tego wniosku. W ocenie Sądu, realność spowodowania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wynikających z zaskarżonej decyzji oraz okoliczności wskazane przez stronę skarżącą przemawiają za uwzględnieniem wniosku. Udzielenie ochrony tymczasowej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji, która skutkuje wydaleniem cudzoziemca, stanowi o zachowaniu standardów rzetelnej procedury oraz ma na celu urzeczywistnienie prawa strony do sądu. Wyjazd strony skarżącej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd pozbawiłby jej możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu sądowym, a tym samym, skorzystania w pełnym zakresie z prawa do sądu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając mu orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji pomimo: 1) braku wyraźnego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (złożono jedynie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji przez organ administracji), 2) braku wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia konkretnych okoliczności faktycznych przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w świetle przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., 3) braku wykazania przez skarżącego realizacji którejkolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej - p.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Pozostawienie skarżącemu inicjatywy we wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w postaci konieczności złożenia wniosku w tym przedmiocie, ale również wykazania w nim, że ryzyko, o którym wspomina art. 61 § 3 p.p.s.a., rzeczywiście zaistnieje w przypadku wykonania zaskarżonego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na ten akt. Konieczności takiej nie znoszą nawet ewentualne negatywne konsekwencje związane z brakiem zastosowania ochrony tymczasowej przez sąd. Ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa bowiem na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. nie można wyprowadzić obowiązku sądu administracyjnego samodzielnego poszukiwania powodów, od których ustawa uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w tym również decyzji w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. W niniejszej sprawie skarżący nie wyjaśnił, jak w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w jego indywidualnej sytuacji rysować się będą niebezpieczeństwa związane z wykonaniem decyzji z [...] lutego 2017 r. przed rozpoznaniem skargi przez Sąd. O wykazaniu realności niebezpieczeństw, o których wspomina powołany przepis, nie świadczy bowiem powołanie się na krótki termin realizacji obowiązku będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji, w tym wypadku opuszczenia przez skarżącego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wywiązania się z tego obowiązku nie stanowi również powołanie się w sposób ogólny na trudną dla skarżącego zmianę rzeczywistości stanowiącą skutek wykonania zaskarżonej decyzji. Sam fakt zobowiązania skarżącego do powrotu do kraju pochodzenia i zakaz ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw obszaru Schengen niewątpliwie łączy się z koniecznością opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu i wymusza zmianę planów na życie, ale nie oznacza automatycznie powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, którym zapobiec może wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu. Przyjąć należałoby, że uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji jest możliwe, jeśli strona wykaże, że zmiana w jej życiu osobistym, jaka nastąpi wskutek powrotu do kraju pochodzenia i zakazu ponownego wjazdu na terytorium Polski oraz innych państw obszaru Schengen, będzie miała charakter znacznej szkody lub wywoła trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., czego skarżący nie uczynił. Okoliczności tych nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który dla wykazania zasadności uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powołał jedynie potencjalną możliwość spowodowania przez wykonanie tej decyzji znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, bez odniesienia jej do konkretnych okoliczności dotyczących skarżącego, które czyniłyby jej wystąpienie realnym. Trafnie wskazuje się w zażaleniu, że Sąd I instancji nie poparł stwierdzenia o konieczności zastosowania instytucji ochrony tymczasowej z uwagi na okoliczności wskazane we wniosku żadną argumentacją, która pozwalałaby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolować prawidłowość tego stanowiska. Ogólne stwierdzenie o należytym uzasadnieniu wniosku nie stanowi wykazania zasadności skorzystania przez sąd administracyjny z instytucji uregulowanej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji nie uwzględnił, że skargę, w której zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, sformułował profesjonalny pełnomocnik, od którego należy wymagać wiedzy, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wymaga odrębnego od argumentacji skargi, wyczerpującego uzasadnienia w świetle przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz powołania prawidłowej podstawy prawnej. Tymczasem podstawą prawną wniosku pełnomocnik uczynił art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi o kompetencji organu, nie zaś sądu administracyjnego, wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu lub czynności. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie doprowadzi do naruszenia praw podmiotowych skarżącego, bowiem w toku postępowania przed Sądem I instancji będzie on reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Charakter postępowania przed sądem administracyjnym, w toku którego sąd nie prowadzi postępowania dowodowego z wyłączeniem szczególnej sytuacji określonej przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a., wyklucza naruszenie uzasadnionych interesów skarżącego nieobecnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trakcie biegu tego postępowania. Przyjęcie stanowiska odmiennego prowadziłoby do "automatyzmu" stosowania ochrony tymczasowej, co oznaczałoby, że w przypadku każdej skargi na rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem kraju przez cudzoziemca, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Możliwości takiej nie przewidział ustawodawca stawiając w art. 61 § 3 p.p.s.a. wymóg, aby strona uprawdopodobniła określone w nim przesłanki. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o zobowiązaniu do powrotu było przedwczesne. W toku ponownego rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd powinien ocenić, czy skarżący wskazał okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że wykonanie tej decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, uwzględniając w toku tej oceny charakter postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazując na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a.