II SA/Gl 335/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Katowicach Jolanty Kornakiewicz sprawy ze skargi G. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W pismach z dnia [...] r. R. M. i G. M. domagali się dokonania kontroli robót budowlanych realizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] w sąsiedztwie ich budynku w M.. G. M. podniósł, że w związku trwającą budową doszło do podkopania jego budynku. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym lub ustawą) oraz art. 104 Kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał "A". w W. zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z budową 4 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej z garażami wbudowanymi oraz wykonaniu wewnętrznej instalacji na działce nr [...] przy ul. [...] w M. realizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. będącej przedmiotem przeniesienia z dotychczasowego inwestora "B" na rzecz "A" w W. decyzją Prezydenta Miasta M. z dnia [...] roku w zakresie 4 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej z garażami wbudowanymi oraz wykonaniem wewnętrznej instalacji gazu przy ul. [...] w M. na działce nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji G. M. zarzucił, że jej treść nie rozwiązuje sprawy wybudowania objętych postępowaniem budynków niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Podniósł, że dokumentacja budowy została zmieniona przez nieuprawnioną osobę. W piśmie z dnia [...] r. stanowiącym uzupełnienie odwołania m.in. stwierdził, że przylegający do jego budynku segment został zaprojektowany na dwóch działkach (nr [...]). Z kolei R. M. w piśmie z dnia [...] stwierdziła, że bez konsultacji z nią jako współwłaścicielką sąsiedniego budynku doszło w związku z inwestycją na działce sąsiedniej do podkopania fundamentów tego budynku i usunięcia z niego podsypki piaskowej mającej go zabezpieczać przed szkodami górniczymi. Nadto ława fundamentowa budynku sąsiedniego została usytuowana niżej niż w jej budynku, chociaż miała być identyczna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył wszczęte w/w odwołaniem postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że w następstwie przeniesienia decyzją Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. pozwolenia na budowę z dnia [...] r. obejmującego budowę 5 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami wbudowanymi na działce nr [...] w M., na nowego inwestora tylko odnośnie 4 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej z garażami i wewnętrzną instalacją gazową na działce nr [...] zasadne było rozdzielenie toczącego się odnośnie budowy tych budynków postępowania legalizacyjnego. W postępowaniu tym wydane zostały w dniu [...] r. przez PINB w M. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dwie odrębne decyzje nr [...] i nr [...]. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego należało przyjąć, że obszar oddziaływania inwestycji polegających na budowie 4 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] nie obejmuje działki nr [...] stanowiącej współwłasność G. M.. W konsekwencji nie ma on przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym tych budynków, gdyż postępowanie to nie dotyczy jego interesu prawnego o jakim w tym przepisie mowa. Cytując wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV 1258/98 [...] WINB w K. podał, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (...) Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę kierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji". Dalej organ odwoławczy stwierdził, że dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalenia przymiotu strony postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego niezbędne jest uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych oraz indywidualnych cech samej inwestycji, jej przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie indywidualnych parametrów danego obiektu budowlanego i jego przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytaczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2010 r., II OSK 666/09). W związku z tym, ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu, które nie wynikają z przepisów prawa nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas bowiem istnieje po jego stronie jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny. Wprawdzie pojęcia "interes prawny" nie zdefiniowano w Kpa, jednak w piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że obejmuje ono interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, bezpośredni i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy [...] WINB w K. stwierdził, iż oczywistym jest fakt posiadania przez G. M. interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] przy ul. [...] w M., realizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r., natomiast z uwagi na przeniesienie pozwolenia na budowę w części dotyczącej działki nr [...], nie graniczącej bezpośrednio z działką skarżącego, na nowego inwestora "A" koniecznym stało się ponowne zweryfikowanie ustalonego dotychczas kręgu stron postępowania, co przejawia się uznaniem braku interesu prawnego po stronie G. M.. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...] WINB w K. z dnia [...] r. G. M. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że nikt nie kwestionował jego przymiotu strony w pozwoleniu na budowę sąsiednich pięciu budynków w zabudowie szeregowej. W wyniku odstępstw od pozwolenia na budowę tych budynków doszło do ingerencji w jego budynek przez jego podkopanie i usuniecie zastosowanego przy nim zabezpieczenia przed szkodami górniczymi. Poprzez zmianę inwestora nie nastąpiła zmiana położenia sąsiedniej inwestycji ani zakres ich wzajemnego oddziaływania. Pomimo zaprojektowanej przerwy dylatacyjnej budynki te bezpośrednio przylegają do jego domu, zaprojektowane zostały na wspólnych fundamentach, posiadają wspólne ściany. W wyniku ich realizacji z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i na podstawie przerobionej dokumentacji projektowej doszło do naruszenia jego własności. Dlatego też ma interes prawny w postępowaniu mającym na celu doprowadzenie budowy tych budynków do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. oraz w piśmie stanowiącym oświadczenie do protokołu rozprawy sądowej w dniu [...] r. skarżący podtrzymał co do zasady stanowisko zaprezentowane w skardze akcentując okoliczność realizowania budowy na podstawie przerobionej dokumentacji, ze szkodą dla jego budynku. Pismem z dnia [...] r. udział do postępowania sądowego zgłosiła prokurator Prokuratury Regionalnej w Katowicach, która na rozprawie przychyliła się do skargi wskazując, że pierwotnie zamierzenie inwestycyjne było objęte jednym pozwoleniem na budowę. Na rozprawie tej skarżący na pytanie Sądu oświadczył, że "zgodnie z jego wiedzą dwa segmenty położone najbliżej jego nieruchomości posiadają wspólny fundament". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie mogła się ostać albowiem została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie proceduralne stanowiące naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Powołując się na treść art. 28 Kpa i przytaczając prezentowane w orzecznictwie i w doktrynie poglądy co do wykładni tej normy prawnej, których Sąd nie kwestionuje, organ odwoławczy nie skonfrontował ich ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Co więcej, nawet gdy chodzi o ogólne rozważania, to w większości odnoszą się one do treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, aczkolwiek przepisy te nie zostały wprost przez organ odwoławczy wymienione. Przesłanki uznania za stronę w postępowaniu legalizacyjnym nie są natomiast tożsame z przesłankami decydującymi o przymiocie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji odmowa przyznania skarżącemu przymiotu strony wynika z faktu przeniesienia pozwolenia na budowę w części dotyczącej działki nr [...], która nie graniczy z działką skarżącego nr [...], na nowego inwestora i objęcia inwestycji w tej części odrębnym postępowaniem legalizacyjnym. Ze stwierdzeniem tym nie można się jednak zgodzić w sytuacji gdy jak już zasygnalizowano, nie zostało ono poparte żadnymi ustaleniami czy i jak ten podział pierwotnego pozwolenia na budowę ma wpływ na interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 28 Kpa, który wywodzi on nie z samej decyzji o pozwoleniu na budowę, a z faktu realizowania inwestycji w konkretny, jego zdaniem niewłaściwy i zagrażający jego budynkowi sposób. Pod tym względem nie może mieć zaś sama przez się przesądzającego znaczenia okoliczność, że cztery objęte decyzją organu pierwszej instancji domy w zabudowie szeregowej są usytuowane na działce, która nie graniczy z działką skarżącego. Należało bowiem wykazać, że ich budowa nie może naruszyć w żaden sposób interesu prawnego skarżącego, czego [...] WINB nie uczynił. W ogóle praktycznie do tej newralgicznej dla wydania orzeczenia opartego na treści art. 138 § 1 pkt 3 Kpa kwestii, się nie odniósł. Powinien to zaś uczynić analizując zarówno pierwotny, zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. projekt budowlany, jak i opracowany już w postępowaniu legalizacyjnym projekt zamienny. Nadto powinien to uczynić analizując faktycznie wykonane przy realizacji inwestycji roboty budowlane. Z projektu pierwotnego zdaje się przy tym m.in. wynikać, że objętych nim 5 budynków miało być realizowane na ławach fundamentowych stanowiących jedną całość oraz, iż ściany nośne pomiędzy poszczególnymi segmentami miały być wspólne. Z projektu zamiennego zdaje się zaś wynikać, że zarówno segment graniczący bezpośrednio z budynkiem i działką skarżącego jak i kolejny segment mają być realizowane na stanowiących jedną całość ławach fundamentowych. Gdyby tak było w istocie to za dowolne należałoby uznać stanowisko organu odwoławczego (wrażone jedynie w dorozumiany sposób), że realizacja inwestycji na działce nr [...] nie może mieć żadnego wpływu na usytuowany w granicy budynek skarżącego na działce nr [...]. Zarówno bowiem przy projekcie pierwotnym jak i przy projekcie zamiennym nie jest możliwe całkowite odizolowanie budowy na działce nr [...] od budowy na działce nr [...] graniczącej bezpośrednio z działką skarżącego. Co więcej z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] r. zdaje się wynikać, że nawet segment przylegający bezpośrednio do domu skarżącego usytuowany ma być nie tylko na działce nr [...] ale także częściowo na działce nr [...] Aby odmówić w takiej sytuacji skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] r. organ odwoławczy musiałby wykazać, że roboty budowlane w czasie których doszło do ingerencji w nieruchomość skarżącego (co nie jest w sprawie kwestionowane i wynika z materiału dowodowego) były związane wyłącznie z realizacją segmentu na działce nr [...]. czego w najmniejszym nawet stopniu nie uczynił. Przy ponownym rozpoznawaniu odwołania wyjaśni i rozważy [...] WINB w K. sprawę w przedstawionych wyżej aspektach mając na uwadze, że w świetle treści art. 28 § 1 Kpa interes prawny skarżącego może być oparty również m.in. na treści art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Z powyższych względów skarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. ec