II OSK 733/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1407/17 w sprawie ze skargi A. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 27 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. w Z. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 346 658,00 zł za wprowadzanie w okresie od 2 marca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. ścieków komunalnych do wód z oczyszczalni w [...], z naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty Kutnowskiego z [...] marca 2013 r. Skarżący miał obowiązek wykonania 12 analiz jakości ścieków, a wykonał tylko 5. Decyzja ta została wydana na skutek odwołania skarżącego od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrona Środowiska z [...] października 2015 r. Następnie wnioskiem z 9 maja 2016 r. skarżący wystąpił do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o odroczenie terminu płatności kary. Wskazał, że aktualnie posiada zakładowe laboratorium badania jakości ścieków wprowadzanych do środowiska, ale nie jest to laboratorium kwalifikowane w rozumieniu art. 147a. ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 zm.; dalej: p.o.ś.). W ramach realizacji przedsięwzięcia usuwającego przyczynę ponoszenia wymierzonej kary skarżący zamierza przeprowadzić remont i modernizację pomieszczeń stacji uzdatniania wody z przeznaczeniem na Centralne Laboratorium, w którym zostanie wdrożony System Zarządzania Jakością według normy ISO 9001. Decyzją z [...] lipca 2016 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił skarżącemu odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na niespełnienie warunków odroczenia określonych ustawą p.o.ś. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [ marca 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że przyczyną ponoszenia kary pieniężnej było przekroczenie w 2013 r. warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w zakresie składu ścieków ustalone w oparciu o art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) p.o.ś. w związku z niespełnieniem wymagań określonych w art. 147a ust. 1 p.o.ś. Na 12 wymaganych pomiarów skarżący zapewnił wykonanie tylko 5 z nich w laboratorium posiadającym akredytację, natomiast 7 pomiarów wykonał poza takim laboratorium. Przyczyną nałożenia kary było niewysłanie próbek do laboratorium posiadającego akredytację, i na tej podstawie uznanie przekroczenia wartości emisji ścieków, a nie brak własnego laboratorium na terenie zakładu skarżącego, w którym możliwe byłoby przeprowadzenie badań. Organy ustaliły również, że skarżący dopiero od września 2014 r. zapewnił wykonywanie wszystkich wymaganych pomiarów w laboratorium spełniającym wymagania art. 147a p.o.ś. W ocenie Sądu I instancji, nawet zrealizowanie przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu centralnego laboratorium wod-kan. z wdrożeniem systemu zarządzania jakością i uzyskaniem certyfikatu jakości ISO 9001, nie spełniało wymagań z art. 147a ust. 1 i ust. 1a p.o.ś. Certyfikat według normy ISO 9001 nie jest tożsamy z certyfikatem akredytacji z art. 147a ust. 1 p.o.ś. Ponadto system wdrożenia zarządzania jakością powinien być wdrożony w całym zakładzie skarżącego, w tym w laboratorium. Natomiast realizacja przedsięwzięcia i wprowadzenie tego systemu zarządzania tylko w laboratorium, nie spełnia wymogów określonych art. 147a ust. 1a p.o.ś. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 147a ust. 1 p.o.ś. i nie ma podstaw do przyjęcia, że dokonano niewłaściwej wykładni tego przepisu. Brak było podstawy do uwzględnienia wniosku o odroczenie terminu płatności kary. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji dokonały prawidłowej analizy zabranego materiału dowodowego. Brak było także podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2015 r. Sąd I instancji wskazał, że skarżący miał zapewniony czynny udział w toku całego postępowania. Dodatkowo, organ rozpoznawał sprawę w zakresie wynikającym ze złożonego przez skarżącego wniosku, w szczególności w zakresie planowanego przedsięwzięcia. To strona składając wniosek zobowiązana była określić rodzaj przedsięwzięcia, które zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia kary. Decyzja organu I instancji została wydana przez dyrektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi, działającego na podstawie upoważnienia z [...] czerwca 2013 r. udzielonego przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana przez zastępcę Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Osoby te posiadały stosowne umocowania do podpisania decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 317 ust. 1, art. 318 p.o.ś. przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy istniały podstawy do odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej. Po drugie, art. 147a ust. 1 p.o.ś. przez jego niewłaściwą wykładnię. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego (oparcie się na wadliwych w tym zakresie ustaleniach organu), że brak było podstawy do odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej. Po drugie, przez wadliwe ustalenie, że decyzja organu I instancji została wydana przez upoważnionego pracownika. Stanowiło to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo po rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., także rażąco narusza prawo, a brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji stanowi uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu jego niezastosowania. Po trzecie, przez naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez odmowę zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrona Środowiska z [...] października 2015 r. i decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2016 r. Po czwarte, przez naruszenie art. 148 i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew bowiem zarzutowi kasacyjnemu decyzja organu I instancji czyli Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska została prawidłowo wydana przez upoważnionego pracownika tego organu, co jednoznacznie wynika także ze statutu i regulaminu organizacyjnego tego organu. Należy bowiem podkreślić, że przedmiotowa decyzja organu I instancji została wydana przez dyrektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi, który działał na podstawie upoważnienia z [...] czerwca 2013 r. udzielonego przez właściwy organ czyli Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana przez zastępcę Głównego Inspektora Ochrony Środowiska także na podstawie upoważnienia wydanego przez ten organ centralny. Po drugie, brak jest także przesłanek do zawieszenia przedmiotowego postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu zakończenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2015 r. i decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [ kwietnia 2016 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącemu przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej. Wynika to z tego, że powyższe decyzje pozostają nadal w obrocie prawnym, czyli nie została stwierdzona ich nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze skutkiem prawnym ex tunc. Wynika to jednoznacznie z dołączonych do akt sądowych podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym decyzji organu I instancji z [...] lipca 2017 r., a następnie utrzymanej w mocy decyzją z [...] listopada 2017 r., Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dowody: protokół z rozprawy z [...] stycznia 2020 r. i dołączone kserokopie powyższych decyzji). Po trzecie, brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 317 ust. 1 i art. 318 p.o.ś. z powodu ich niezastosowania w przedmiocie odroczenia uiszczenia nałożonej na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej. Na wstępie należy jednak zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 318 p.o.ś. jest wadliwy, ponieważ powyższy przepis zawiera dziewięć ustępów, które dzielą się jeszcze na dalsze jednostki redakcyjne czyli punkty. Ponadto brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 318 p.o.ś. w prawidłowo poddanym kontroli przez Sąd I instancji stanie faktycznym tej sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że naliczenie i wymierzenie przedmiotowej kary pieniężnej było spowodowane naruszeniem w 2013 r. warunków korzystania ze środowiska ustalonych w osnowie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie składu odprowadzanych ścieków zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) p.o.ś. w związku z art. 147a ust. 1 p.o.ś. Wynika to z tego, że na dwanaście wymaganych pomiarów jakości składu odprowadzanych oczyszczanych ścieków, skarżący tylko pięć wykonał w laboratorium akredytowanym, czyli siedem pomiarów wykonał w laboratorium niemającym wymaganej ustawowo akredytacji w rozumieniu art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w rozumieniu ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2016 r. poz. 655 i 1228 oraz z 2017 r. poz. 32 ze zm.). Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że skarżący dopiero od miesiąca września 2014 r. wykonywał wszystkie wymagane pomiary w laboratorium akredytowanym w rozumieniu art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Jednocześnie Sąd I instancji również prawidłowo stwierdził, że nawet realizacja przedsięwzięcia, które miało na celu wykonanie centralnego laboratorium wod.-kan. z wdrożeniem systemu zarządzania jakością jak i uzyskaniem certyfikatu jakości ISO 9001, nie spełnia wymagań z art. 147a ust. 1 i ust. 1a p.o.ś. Wynika to z tego, że certyfikat w świetle normy ISO 9001 nie jest tożsamy z certyfikatem akredytacji laboratorium z art. 147a ust. 1 p.o.ś. Z kolei system wdrożenia zarządzania jakością powinien być wdrożony w całym zakładzie skarżącego, a nie tylko w laboratorium. Oznacza to, że realizacja takiego przedsięwzięcia i wprowadzenie danego systemu zarządzania tylko w laboratorium nie spełnia wymagań z art. 147a ust. 1 p.o.ś. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli w tym zakresie zgodnie z dyspozycją art. 147a ust. 1 p.o.ś., stąd brak jest podstaw do stwierdzenia niewłaściwej wykładni tego przepisu. Należy również zauważyć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II OPS 1/14 (publ. ONSAiWSA z 2015 r., nr 2(65), s. 18), jeżeli nie został wykonany obowiązek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym stanowi art. 147a ust. 1 p.o.ś., jest to już wystarczająca podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 305a ust. 1 p.o.ś. Po czwarte, brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 148 p.p.s.a. z powodu oddalenia skargi, ponieważ przepis ten nie ma w ogóle zastosowania w tej sprawie. Stanowi bowiem, że Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Natomiast biorąc pod uwagę ustalone w tej sprawie jej okoliczności prawne i faktyczne przepis art. 151 p.p.s.a. został w tej sprawie prawidłowo zastosowany. Ponadto norma z art. 151 p.p.s.a. jest o charakterze wynikowym, czyli reguluje tylko rozstrzygniecie sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.